西方绩效预算理论与实践对我国财政管理的启示
按照用于进行估计和预测的基础来分，在技术上估计和预测有四种方法，分别是主观性技术、抽样技术、时间序列技术和关联技术，这里不再赘述。
（五）成本分析技术
成本分析指的是一组相关的分析方法，通过综合考虑成本和效益来做出决策。需要指出的是，成本分析是一个为决策制定提供有用信息的工具，但并不能替代决策本身，应当正确地根据决策的需要来指导工具的运用。
三种最常用的成本分析法是：简单成本分析、成本—效益分析（CBA）和成本—效果分析（CEA），其中成本—效果分析是成本—效益分析的一个特例。这几种方法的基本程序是：（1）决定备选方案；（2）找出成本因素；（3）将成本、效益、效果因素量化；（4）方案抉择。其中量化成本、效益、效果因素是比较复杂和困难的。在理论上，这些因素可分为以货币计量的因素，可货币化的非货币因素以及不可货币化的非货币因素。不可货币化的非货币因素不能以货币形式进行计量，它们仅仅作为被考虑因素而罗列出来。例如一个物种灭绝的损失不能以货币形式估计出来，但也必须作为一个相关因素保留下来在进行政策决策时予以充分考虑。评价可货币化的非货币因素有三种方法：运用判断、询问他人和使用具有货币成本的类似物（替代成本法）。在绩效预算实践中，由于因素分析的价值在性质上必然包括某种主观因素（如社会公众的个人偏好），一定程度的不精确是不可避免的。因此，发达国家在确定公共活动的成本时往往仅计算货币因素，而在评价绩效（效果和产出）时，则综合运用估计和预测技术的四种方法，并将综合评价后的结果向社会公布。
二、有关绩效预算的实践经验
人们希望，绩效预算是这样一种预算，即根据具体的可测的效果来分配资源。这就是说在绩效评价和资源分配之间建立一种强连接，使得某种产出水平的实现伴随着资源的附加。但是，如前所述，产出并不总能被精确地加以量化，同时，由于绩效信息被政府所掌握和使用，这就不能消除财政预算内在的政治色彩。考察美国、英国等西方发达国家的绩效预算（或称之为政府绩效管理）实践，我们目前似乎可以这样来定义绩效预算：
绩效预算就是中央政府通过法律手段要求各级政府及其各部门在经济预测、战略规划的基础上，确定长、中、短期施政目标，区分经常项目和资本项目，运用权责发生制会计方法，科学确定政府所占资源和每项公共活动的成本，通过绩效评价与审计，以及增加社会公众透明度的方法，促使各级政府不断降低成本，改进公共服务。从这一意义上说，绩效预算并不是一种预算方法，而是一种预算分配、使用、监督的指导思想和机制。
下面就绩效预算的基本内容结合美国和英国的实践经验加以说明。
（一）决策者的支持以至立法层面的保障是绩效预算改革能否顺利进行的一个前提条件。20世纪90年代兴起的这一轮绩效预算改革无一不是由各国的中央政府发起的。比如作为联邦制国家的美国于1993年颁布实施了《1993政府预算与结果法案》，规定各级政府对政府的行政绩效进行评估，追求财政预算资金的价值最大化。作为单一制国家的英国在工党1997年上台执政后，在中央和地方政府两个层次推出了以提高政府绩效为目标的财政预算改革，相应建立了一套法律法规，保障改革计划的顺利推进。
（二）绩效预算的参与者（包括决策者，预算分析者，部门首脑，纳税人等各种关系人）对绩效信息保持现实的期望。政府的行政行为结果的好坏不能由政府确定的目标来衡量，而应由行政行为的产出（Output）和效果（Outcome）来确定。由于技术资金的限制，以及存在着信息不对称，因此，各种关系人广泛参与绩效指标的制定，评价和审计有着十分重要的作用。实践表明，某个组织或个人的参与程度越高，则其对该指标的认可热情和接受程度就越高。美英两国始终保持了在这方面的透明度，政府通过各种方式与关系人进行接触，沟通和咨询，这也有效地保证了社会公众对绩效数据的正确理解，即把它们作为制定政策中的一个参数，而不是决定因素。
（三）政府的宏观政策与政策优先顺序外在、清晰。绩效预算中一个必不可少的环节就是战略规划，这一规划一般都是为期三年至五年，详细列明了一届政府所要达到的目标和相应的政策，接下来，每个政府都与其所辖部门签订类似于“公共服务协议”（PSA）之类的东西，规定每个部门的中长期效果（Outcome）和产出（Output）。指标的确定因每个国家的性质不同也各不相同，但总体趋势是趋向于简单化并保持相对稳定，目前针对一个政府的绩效指标数量大约在100个左右。
（四）实行复式预算，确认可用于绩效预算的资源并就此与部门、议会达成一致意见。目前，西方发达国家普遍实行了复式预算，在预算编制过程中，针对某一部门以“活动”为基础进行编列，并不反映类似于中国部门预算编制中的人员经费、公用经费等项目。除此之外，英国还编制部门资源预算，全面反映政府或其某一部门所占用的政府性资源。这些预算的编制均以权责发生制为基础，而不是现收现付制，这样就反映了服务提供的全部经济成本。当然，成本中还包含非现金成本，诸如折旧、资本费用以及预提费用等等。
这些预算的编制与发布，是美英控制公共支出的基础，提供了有关行政效率的充足信息，激励政府有效管理以前投资形成的资产，也激励了管理者努力降低负债成本。
（五）组建一个管理整个绩效预算过程的组织结构。与中国的情形大不相同，美、英两国一般都是通过议会（英国议会下院由执政党控制）的各个专门委员会负责对各部门的预算收支监督和绩效评价。审计机关和社会中介组织也发挥了相当的作用。一般地说，每项指标的设定、评估和公布都经过第三方的鉴证，保持了指标的公信力。另外，英国政府的每个部门领导层中负责内部审计与公布的官员属于公务员系列，直接对议会负责，不受政党轮替影响，这就在一定程度上保证了预算管理的中立性。
（六）并不寻求绩效信息与资源分配的严格对应，而是侧重于利用绩效信息的时间序列分析或横向对比结果，寻求不断提高效率，改进效果。具体在预算分配中，根据战略规划设定部门的绩效目标后，就可以确定绩效指标当前值和期望值的差距，然后按政策优先顺序确定达到绩效目标的资源需求，如人员、设备、信息技术、技术支持等，将其货币化后，再将结果传递给预算分析者和决策者。需要说明的是，预算资金的分配对于预算安排的每个具体的公共活动来说必须是充足的，尽管按照政策优先顺序有可能很多活动得不到预算安排。
（七）绩效预算应给每个部门充分的自主权和灵活性。由于有严密的监督制约机制，人们并不担心各个部门在传递绩效信息时会完全欺骗所有的人。反过来，绩效预算鼓励各个部门高效地使用政府资源，各个部门在使用预算资金时，只受到总额控制，对于完成预定目标节省的资金，都允许其滚入下一年度自主使用。除此之外，绩效预算本身并没有任何的奖惩措施，这也鼓励了预算执行部门的首脑积极参与绩效预算改革。实际上，将各部门、各地区的绩效信息在社会公众中予以公布本身，对这些预算执行者来说就是一个巨大的压力。
（八）关于绩效目标的选择。绩效目标的实质问题是如何确定一个政府或政府某个部门的职能问题，在这方面，古今中外已有许多理论加以论述。在实践中各国政府在确定工作目标时也有很多的做法，这里要澄清的有两个方面的问题。首先，指标的确定应当以符合本国本地人员的根本利益为总的前提，美英两国的做法是尽量选择与人民生活息息相关的指标。其次，全体居民的根本利益是他们的群体偏好，并不简单是个人偏好的总和，因此，测量群众满意度并不是美英两国政府绩效的主流做法，但是在指标制定和评价过程中，如前所述，各种关系人以不同的角色参与到绩效预算中是一项必不可少的要求。
（九）人员培训。在绩效预算改革过程中，各种关系人会接触到许多完全不同的新鲜事物，比如指标数据的收集、处理和传递，信息技术的全面应用，会计方法的革命，由单式预算到复式预算的过渡等，因此，美英两国高度重视对有关人员的培训和对各部门、各地区在技术上的支持。同时，对先进部门和地区的经验加以总结并及时推广，也为绩效预算改革的顺利进行提供了坚实的人才基础。
三、中国实行绩效预算制度的建议
建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理，提高政府资源的使用效益，其核心是通过制定公共活动的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对预算资金从目前注重资金投入转向注重支出效果。
中国现在还没有把政府的全部资源特别是国有资产都纳入预算管理，没有准确核算完成绩效目标所需成本的机制，甚至政府在市场经济中的职能定位问题也没能得到很好解决。因此，中国尚不具备立刻推行绩效预算的条件。根据前面的理论阐述，并借鉴发达国家的先进经验，就目前来说，我们至少应当从以下几个方面入手，逐步建立起有中国特色的绩效预算体系：
（一）自上而下，扎实做好准备工作。在政府部门推行以权责发生制为基础的复式预算，并编制各地区、各部门的国有资产预算。
（二）建立内部有制约、外部有监督的制衡机制，明确政府首脑、财政部门、政府其它部门、人大及其专门委员会、审计机关、社会中价组织以及纳税人的各自角色，做到各负其责。
（三）加强对财政预算人才、人大专门委员会委员、审计机关工作人员的培训，使他们能够掌握绩效预算工作的一些专门方法和技术要求。
（四）改革政府工作目标考核办法，重新建立一整套涉及各级政府及政府各部门的绩效目标体系，并保证目标的可行性和稳定性，目标考核不能与干部个人的升贬奖惩联系起来，防止部门领导利用信息不对称进行上有政策下有对策的博弈行为。
（五）加强财政法规建设，确立绩效预算的法律地位，自上而下强力推进。
（六）增强财政工作的透明度。这包括两方面的含义：一是要在政府预算文件和预算表中对有关财政收支、绩效信息进行详尽的解释，改变以往财政预算外行人看不懂，内行人看不透的局面；二是要提高社会公众的参与度和知情度，充分利用当今世界飞速发展的信息技术，使社会公众有机会彻底了解财政预算的各方面情况。
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