公共政策：谁之政策？何种政策？
出处：论文网
时间：2006-02-07
摘要：公共政策是公众的政策，它既是多数人的政策，也是少数人的政策，但并非少数个人或特殊阶层谋取私利的工具。公共政策应该是公正的政策，公平的政策，公开的政策。公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值，是体现政策公共特性的基本维度。公共政策通过提取、分配、管制、象征等基本功能，实现自由、安全、秩序和繁荣，最终维系公共利益。本文从三个方面的设问揭示：公共政策的本质就是个人偏好与集体选择的制度安排。
关键词：公共政策 谁之政策 何种政策 政策何为
谁的政策？
公共政策是谁的政策？这是公共政策制定与执行首先必须明确的基本问题，也是公共政策研究与分析首先必须回答的基本问题。
公共政策（public policy）中的public一词，既有“公共”之意，又有“公众”之意。从字面意思出发，公共政策即公众政策。作为公众概念，其内涵相当庞杂。根据不同角度与层次，公众有男人／女人、老年人／年青人、富人／穷人、官员／百姓、知识分子／文盲、个体／群体、前人／后人、本地人／外地人如此众多诸如此类的划分。然而，就公共政策研究来说，作为社会全体成员的公众概念常常被分隔为多数人（majority）与少数人(minority)、强势群体与弱势群体的实体类别。这是因为公共政策现实中经常存在着多数人与少数人之间或强势群体与弱势群体之间的两极张力，公众的数量状况和势力大小不可避免地影响公共政策的性质，进而影响公共政策的制定与执行。
公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的。多数人的意愿所达成的共识谓之为“公意”，它是多数人意志偏好的整合，而不是个人意志偏好的简单相加。公共政策便是根据公众意志表达机制――投票规则来实现的，这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimity rule)，而经常表现为多数人决策的多数票规则(majority rule)。也就是说，几乎任何一项公共政策基本上都是在“少数服从多数”的状况下制定的。“少数服从多数”的原则所遵循的规则便是简单多数规则与比例多数规则。于是，“多数人”在简单多数规则下具体细化为超过1／2的人员数量，比例多数规则下则具体量化为大于或等于2／3或3／4或3／5或4／5的人员数量。大多数国家的立法和公共政策制定均是根据多数制规则而达成的。由此观之，一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物，它不是少数人意志和利益的合成。因此，“当政治分析家谈论纵向民主时,他感兴趣的不是任何可以想象的实质性少数，而仅仅是那些构成某种控制集团的少数”[1]。如果由那些“可以想象的实质性少数”操纵和决定了某项公共政策，那么该项公共政策将不具备“公共性(publicity)”。离开了公共性，公共政策就可能变为少数人谋取私利的工具，因而也就不成其为公共的政策。
但是，我们在强调“多数人至上”理念的同时，并不是一味地排斥少数人。因为“少数人”不管它是“善”还是“恶”，都是社会整体内的一部分。排斥了“少数人”，公共政策可能无法完美，也就无法真正地显现它的公共性。在公共政策决定中，“少数人”虽然被置于边缘化状态，但不能忽视他们的存在，特别是那些“构成某种控制集团的少数”，他们的良知、理性、智慧、经验更能起作用，因为公共决策过程难免不出现“多数人暴政(tyranny of the majority)”和“投票悖论”(voting paradox)的恶果。在公共政策施行进程中，“少数人”既是公共政策作用的对象，也是公共政策的受益者，何况少数人之中也有强弱之分。对于少数强者，公共政策的倾向不是扶持，而是合理地加以限制与引导，如所得税政策；对于少数弱者，公共政策的倾向不是歧视，而是积极地加以帮助和扶持，如社会福利政策。因此，公共政策之于公众便是“满足多数、保护少数”。公共政策既是多数人的政策，也是少数人的政策，一方面它应该最大度地满足多数，另一方面也应该尽可能地保护少数；在对于强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时，也应该对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护。“政府存在一个主要理由就是确保所有个人都能得到保护，以免受有权势的个人或集团的强制”。[2]
然而，不可隐讳的是，在公共政策运行现实中，公共政策的制定是由政府体制内外的“少数人”完成的。而这部分少数人显然代表政府行使政策制定的职能，他们也被学者们称之为“政策精英(policy elite)”，有的也称之为“政策企业家(policy enterpriser)”[3]。他们受政府的委托，代理行使决策权，政府在理念上被定义为公众委托管理国家公共事务的机构。于是，政府对全体国民负责构成了现代民主国家宪法的基本通则之一，为国民服务相应成为政府的基本职能，进而成为政府一切公共政策的出发点。[4]由此可知，公共政策是根据多数人的意愿和利益而由“少数人”代表决定的，这就是公共政策所谓的“公共悖论(public paradox)”。为什么会出现这种现象呢？首先，民主政治的最彻底形式是公众直接管理国家事务，但这需要经历一个从代议制民主向直接民主过渡的漫长过程。人人参与的全员决策耗时耗费，委托代理制显然是节约成本、提高效率的唯一办法；其次，相当多的公众尚未具备参与决策所需的知识技能，科学而又合理的政策规则只能由具有一定知识基础和科学方法的“少数人”（精英）完成；再次，对于民主政治发展不成熟甚至不太习惯的国家中，公众还不太可能完全自觉地参与公共政策的制定，有时甚至表现为冷漠和消极。因此，政策精英代表公众规划和制定公共政策，决定下来的政策交由行政机关和执政人员去执行。但我们不可忽视的是，一些政策精英往往内含着自利的动机，容易从自身的立场、观点出发，在决策中反映自己的价值观，很难保持客观、中立的立场，从而导致公共政策公共性的缺失。克服这种现象的办法就是建立和完善意见表达机制、决策参与机制和舆论监督机制。在决策过程中吸纳部分公众代表参加，重视智囊团或思想库的作用，畅通信息流通渠道，开展公众、媒介、政党、团体等方面的监督，从而使“少数人”能真正地代表多数人。
关键词：公共政策 谁之政策 何种政策 政策何为
谁的政策？
公共政策是谁的政策？这是公共政策制定与执行首先必须明确的基本问题，也是公共政策研究与分析首先必须回答的基本问题。
公共政策（public policy）中的public一词，既有“公共”之意，又有“公众”之意。从字面意思出发，公共政策即公众政策。作为公众概念，其内涵相当庞杂。根据不同角度与层次，公众有男人／女人、老年人／年青人、富人／穷人、官员／百姓、知识分子／文盲、个体／群体、前人／后人、本地人／外地人如此众多诸如此类的划分。然而，就公共政策研究来说，作为社会全体成员的公众概念常常被分隔为多数人（majority）与少数人(minority)、强势群体与弱势群体的实体类别。这是因为公共政策现实中经常存在着多数人与少数人之间或强势群体与弱势群体之间的两极张力，公众的数量状况和势力大小不可避免地影响公共政策的性质，进而影响公共政策的制定与执行。
公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的。多数人的意愿所达成的共识谓之为“公意”，它是多数人意志偏好的整合，而不是个人意志偏好的简单相加。公共政策便是根据公众意志表达机制――投票规则来实现的，这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimity rule)，而经常表现为多数人决策的多数票规则(majority rule)。也就是说，几乎任何一项公共政策基本上都是在“少数服从多数”的状况下制定的。“少数服从多数”的原则所遵循的规则便是简单多数规则与比例多数规则。于是，“多数人”在简单多数规则下具体细化为超过1／2的人员数量，比例多数规则下则具体量化为大于或等于2／3或3／4或3／5或4／5的人员数量。大多数国家的立法和公共政策制定均是根据多数制规则而达成的。由此观之，一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物，它不是少数人意志和利益的合成。因此，“当政治分析家谈论纵向民主时,他感兴趣的不是任何可以想象的实质性少数，而仅仅是那些构成某种控制集团的少数”[1]。如果由那些“可以想象的实质性少数”操纵和决定了某项公共政策，那么该项公共政策将不具备“公共性(publicity)”。离开了公共性，公共政策就可能变为少数人谋取私利的工具，因而也就不成其为公共的政策。
但是，我们在强调“多数人至上”理念的同时，并不是一味地排斥少数人。因为“少数人”不管它是“善”还是“恶”，都是社会整体内的一部分。排斥了“少数人”，公共政策可能无法完美，也就无法真正地显现它的公共性。在公共政策决定中，“少数人”虽然被置于边缘化状态，但不能忽视他们的存在，特别是那些“构成某种控制集团的少数”，他们的良知、理性、智慧、经验更能起作用，因为公共决策过程难免不出现“多数人暴政(tyranny of the majority)”和“投票悖论”(voting paradox)的恶果。在公共政策施行进程中，“少数人”既是公共政策作用的对象，也是公共政策的受益者，何况少数人之中也有强弱之分。对于少数强者，公共政策的倾向不是扶持，而是合理地加以限制与引导，如所得税政策；对于少数弱者，公共政策的倾向不是歧视，而是积极地加以帮助和扶持，如社会福利政策。因此，公共政策之于公众便是“满足多数、保护少数”。公共政策既是多数人的政策，也是少数人的政策，一方面它应该最大度地满足多数，另一方面也应该尽可能地保护少数；在对于强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时，也应该对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护。“政府存在一个主要理由就是确保所有个人都能得到保护，以免受有权势的个人或集团的强制”。[2]
然而，不可隐讳的是，在公共政策运行现实中，公共政策的制定是由政府体制内外的“少数人”完成的。而这部分少数人显然代表政府行使政策制定的职能，他们也被学者们称之为“政策精英(policy elite)”，有的也称之为“政策企业家(policy enterpriser)”[3]。他们受政府的委托，代理行使决策权，政府在理念上被定义为公众委托管理国家公共事务的机构。于是，政府对全体国民负责构成了现代民主国家宪法的基本通则之一，为国民服务相应成为政府的基本职能，进而成为政府一切公共政策的出发点。[4]由此可知，公共政策是根据多数人的意愿和利益而由“少数人”代表决定的，这就是公共政策所谓的“公共悖论(public paradox)”。为什么会出现这种现象呢？首先，民主政治的最彻底形式是公众直接管理国家事务，但这需要经历一个从代议制民主向直接民主过渡的漫长过程。人人参与的全员决策耗时耗费，委托代理制显然是节约成本、提高效率的唯一办法；其次，相当多的公众尚未具备参与决策所需的知识技能，科学而又合理的政策规则只能由具有一定知识基础和科学方法的“少数人”（精英）完成；再次，对于民主政治发展不成熟甚至不太习惯的国家中，公众还不太可能完全自觉地参与公共政策的制定，有时甚至表现为冷漠和消极。因此，政策精英代表公众规划和制定公共政策，决定下来的政策交由行政机关和执政人员去执行。但我们不可忽视的是，一些政策精英往往内含着自利的动机，容易从自身的立场、观点出发，在决策中反映自己的价值观，很难保持客观、中立的立场，从而导致公共政策公共性的缺失。克服这种现象的办法就是建立和完善意见表达机制、决策参与机制和舆论监督机制。在决策过程中吸纳部分公众代表参加，重视智囊团或思想库的作用，畅通信息流通渠道，开展公众、媒介、政党、团体等方面的监督，从而使“少数人”能真正地代表多数人。
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