我国地方政府发债的可行性思考
“地方性公共品”分为“纯地方性公共品”和“准地方性公共品”，相对应的是地方政府发行的债券也分为“一般责任债券”和“收入债券”。“纯地方性公共品”项目不以收回项目本身的投资为目标，事实上也很难收回。所以地方政府以经常性财政收入作担保发行“一般责任债券”为“纯地方性公共品”融资。“准地方性公共品”项目建成后，可以取得一定的收益，在一定时期内，可以通过项目本身的收益进行还本付息，地方政府可以发行“收入债券”为“准地方性公共品”项目融资。
三、地方政府发债的制度保障：独立的财政权、分税制与地方政府的约束
一般责任债券的发行是以政府的征税权为担保的，未来偿债资金来源于地方政府的税收收入；收入债券虽然以债券融资项目的未来收入偿还债券的本息，但一旦项目失败或者是因经济周期的变化导致项目收入的下降而不足以偿还收入债券的本息，这时候，还得地方政府用税收的收入来偿还地方政府发行的收入债券本息。因此，地方政府发行债券的基础性制度安排是赋予地方政府独立的财政权和实行分税制。在西方国家，一般通过有关法律明确规定中央——地方政府的关系以及事权的划分，地方政府具有比较高的自治权和决策权，地方政府能够独立地编制本级政府的财政收支表，由同级的议会批准执行。为了使地方政府的收入有固定的保证，在社会资源的汲取上实行分税制，对属于地方政府的税种，地方政府具有主导权，不但具有该税种的征收权，还具有确定该税种的税基和税率的权力。分税制，使地方政府具有独立的财权，收入来源就有了法定保障，同时也为地方政府发行债券提供了制度上的保障。
分税制是市场经济条件下处理政府间财政关系的基本形式。按照分税制财政体制的基本要求，地方各级预算经常性收入由本级税收、本级服务性收费和中央的转移性支付组成，当以上收入不能满足地方财政的需要时，允许地方政府发行债券，为基础设施建设等“公共品”筹集资金。可见，举债权是分税制下赋予各级地方政府应有的财权之一。因此，地方政府发行债券的权利是以地方政府的独立财权和分税制为基础的，从这个意义上说，地方政府发行债券的权利是一种附加权，是附加于财权和税权的发债权。
在西方，地方政府在行使事权上不是无限的，还受到地方议会的制约，地方议会的存在和对地方政府的监督与制约，强化了对地方政府的约束，制约了地方政府对发债权的滥用，防止地方政府出现债务危机并提高地方政府对债务资金的使用效率，使地方债务资金能够真正地用于“地方性公共品”的供给上，避免债务资金被挪用。
四、目前我国实施地方债的制度条件暂不成熟
1.中央政府——地方政府事权划分模糊，公共品的供应边界有待明确。改革开放以后，我国中央政府与地方政府之间关系的改革是遵循“放权”的思路。随着分配制度的改革，中央政府的财力和控制的资源占GDP的比重越来越低，中央政府承担的公共事务却随着改革开放日趋繁重，为减轻中央财政压力，中央政府开始把一些职能交给地方政府，把有关地方事务的决策权下放给地方政府。在这个过程中，表面上看各级政府的职能和支出责任似乎很明确，但在实践中到目前为止，中国政府还没有制定出一个明确的哪级政府负责哪些事物的法律和法规。这种现实导致了政府间行政职能的交叉，中央政府——地方政府的事权和支出分工模糊，并进一步导致支出决策在有些时候更多地是从政治上出发，而不是考虑如何提高政府提供“公共品”的效率。
中央政府——地方政府的事权划分没有在法律的框架下进行规范，就会使地方债的使用方向模糊，赋予地方政府“发债权”就会导致地方政府滥用“发债权”，同时又没有原则和规范去约束政府行为，从而会助长地方政府的债务膨胀。
2.“分税制”的改革不彻底。改革开放以来，中国税制的重大变化是在1994年推行“分税制”。“分税制”的出台并非是建立在中央政府与地方政府职能改革的基础上，而是建立在当时中央财政收入占GDP的比重相当低、中央财政收支困难的情况下，中央政府为了获取更多的财政收入而实施的。在这样一种背景下出台的“分税制”自然也不会十分彻底。1994年的改革中，几乎没有增加中央以下各级政府财政自主权的措施，新的《预算法》确实在财政支出构成上，给了地方政府一些自由处置权，但中央政府对财政收入施加了限制，如“分税制”中虽然明确地划分了中央税与地方税，也赋予地方政府对地方税的征收权，但地方税的税基和税率的确定权却在中央，地方政府只能根据中央政府确定的地方税税率进行征收，没有任何根据本地的实际情况对地方税税率进行调整的弹性与余地。“分税制”改革的不彻底，会影响地方政府的经常性收入，这对地方政府发行债券的担保带来了不确定性和可变性，尤其是以地方政府税收来源为保障的“一般责任债券”。
3.地方政府存在“软约束”，赋予地方政府“发债权”可能被滥用。在西方，一级政府有一级议会，地方议会对地方政府形成了强有力的约束，地方政府关于地方事务的决策要经过议会的批准才能实施，这就能保证地方政府的决策和行动能满足本地居民的偏好。在我国，地方人民代表大会履行监督地方政府的职能，但在实践中，该职能的发挥受到限制。由于我国信用评价体系还很不完善，许多地方性会计师事务所、项目评估所、媒体等中介机构与地方政府有着千丝万缕的联系，地方人大代表与居民获取信息的能力受到限制，地方政府与地方人大处于信息不对称状态，地方政府在信息方面具有比较优势，限制了地方人大代表和居民对地方政府的监督与制约。
由于我国的户籍管理相当严格，居民没有自由迁徙的权利，如果居民不能用手投票，也不能“用脚投票”，那么不管地方政府行为是否符合居民的偏好，居民只能忍着，不能迁入其他地方定居。因此，难以保证地方债使用方向的合理和高效率。
五、现阶段赋予地方政府“发债权”的弊端
1.赋予地方政府“发债权”会强化“弱中央政府——强地方政府”格局。目前，在“中央政府——地方政府”的财力分配中，中央财政汲取能力在下降，对社会资源的控制力在弱化
实施地方债等于赋予地方政府控制社会资源的权力。在中央政府财力汲取能力处于弱势，实施地方债的制度环境没有得到完善的情况下，实施地方债会造成地方政府与中央政府竞争性争夺社会资源，地方政府由于对当地的信息掌握得比较多，会充分利用信息优势并有效地结合好“发债权”，不但会影响国债的发行，更会影响中央政府对资源和财力的控制，在原有的基础上进一步强化“弱中央政府——强地方政府”格局，并有可能出现地方割据的诸侯经济。
2.实施地方债有可能加剧地区间的不平衡。实施地方债，经济发达地区不仅“应债资源”丰富，而且还会吸引不发达地区的资金通过购买债券流向发达地区。落后地区为了防止本地资金的外流和吸引发达地区资金流向本地，就会提高本地区的地方债的收益率。反过来，又会使发达地区的地方政府提高其地方债的收益率。这样，一方面，会加剧地方政府的债务负担，另一方面，资源大部分流向发达地区，加剧现有的地区间不平衡和出现“马太效应”。
3.不利于产业结构的调整。在目前市场经济体制还没有完善的情况下，实施地方债有可能再次造成各地重复建设、盲目建设。在这方面，我们的教训比较深刻。在没有赋予地方政府“发债权”时，各地方政府就总是想方设法地通过集资、迫使地方性商业银行贷款等手段为地方政府的项目融资，从而造成全国各地严重的乱上项目、重复建设的情况。如果实施地方债，地方政府为项目融资的途径多了，在地方政府职能没有转换的情况下，重复建设的情况可能会变得更加严重，不利于产业结构的调整。
六、结论
在目前“中央政府——地方政府”事权不清、地方政府“软约束”等制度背景下，实施地方债并不能使地方政府在提供“公共品”方面得到多大的改善，反而会导致非良性的中央政府——地方政府的竞争和东西部地区的竞争等种种弊端。因此，在现阶段，为了充分调动地方政府的积极性，使地方政府能够履行更多的职责，为地方提供更多的、反映居民偏好的“公共品”，笔者认为现阶段重点是进一步完善和深化“分税制”和中央财政的转移支付制度的改革，在此基础上再考虑赋予地方政府的“发债权”。
参考文献：
1.《美国财政制度》，中国经济出版社1998年版。
2.刘尚希：《财政风险及其防范研究文集》，经济科学出版社2000年版。
3.王绍光：《分权的底线》，中国计划出版社1997年版。
4.国家统计局：《中国统计年鉴》（1999），中国统计出版社2000年版。
5.张海星等：《地方公债：推动地方经济发展的有效选择》，《东北财经大学学报》2000年第5期。
6.地方公债与地方经济发展课题组：《发展省级地方政府公债的若干问题的思考》，《财政研究》1999年第11期。
- 上一篇：国债政策与积极财政政策之走向
- 下一篇：中国国债投资绩效的实证评估
