实施西部大开发战略的财税政策选择
[关键词]西部大开发；财税政策；税收制度；分税制；税收优惠政策；转移支付制度
实施西部大开发战略是我国经济发展战略由梯度开发向均衡发展的重大举措，其核心是要实现共同富裕。而西部地区一方面地大物博，资源丰富，另一方面由于基础产业落后、资金严重短缺、人才极为匮乏，长期处于“富饶的贫困”状态。这决定了实施西部大开发战略除依靠西部自身力量，进一步解放思想，抓住机遇，积极开发外，更离不开国家财政税收政策的支持，特别是要尽快扭转财税政策过分向东部发达地区倾斜的趋势，实现财税政策的战略性转变。这既是西部大开发战略的客观要求，也是实现区域经济协调发展的必然选择。
一、现行财税政策已成为实施西部大开发战略的“瓶颈”
西部经济发展缓慢，固然有许多原因，但长期以来我国所实行的倾斜性财税政策是不可忽视的因素。而且随着市场经济的发展，这种倾斜性财税政策已越来越不适应西部经济发展的需要，已经成为我国实施西部大开发战略的“瓶颈”。主要表现在：
（一）税收制度设计的不合理制约了西部经济的发展
首先，在资源税方面，为了稳定资源类产品价格，简化征收手续，采取了从量定额征收的办法。但资源税税额与价格不挂钩，导致一方面国家难以利用税收杠杆调节资源类产品价格，无法有效调节资源级差收入；另一方面随着市场供求状况的变化，资源类产品价格在不断上升，而拥有丰富资源的西部地区不能从中得到利益，资源优势不能转化为经济和财政优势。同进，资源税率偏低，且征收范围只限于矿产品，西部地区输出资源这种上游产品的价值，大量地被无偿转移到生产下游产品的东部地区，东部地区又以高价向西部地区销售产品，形成一种利益倒流机制。其次，在增值税方面，从国家财政状况出发，我国始终未能摆脱生产型增值税的模式。而西部地区历来是我国的重要原材料基地，以资本有机构成高的大中型企业，实行生产型增值税严重制约了西部企业的资本积累和技术改造，导致粗放经营，生产效率低下，经济增长乏力。另外，对外购免税农产品采取10％、运费采取7％的扣除率抵扣进项税额，而销售产品按17％的税率征收增值税，不可避免地出现“高征低扣”的现象，使主要以农产品初级加工和资源开发为主的西部地区增值税税负明显高于东部地区。第三，在企业所得税方面，内外资企业所得税制不统一，外资企业享有比内资企业更多的税收优惠，而东部地区外资企业比重远远高于西部，这无疑又在一定程度上鼓励了东部地区的发展；同时，企业所得税率实行33％的基本税率和18％、27％两档照顾税率，且主要以企业全年的应税所得额为标准来确定适用税率，而西部地区以国有大中型企业为主，东部地区大多为中小企业和乡镇企业，这在客观上又起到了推动东部地区发展的作用。
（二）分税制体制改革不到位制约了西部经济的发展
我国自1994年起实行了分税制体制，但在具体操作上又保留了原财政包干体制的因素。随着市场化改革的深入，这种过渡性的分税制体制已经不适应地区经济均衡发展的要求，特别是对西部经济发展形成严重制约。一是税种配置不到位。企业所得税仍按隶属关系划分，不符合分税制体制要求，而且西部地区以中央级国有大中型企业为主，随着经济发展，企业实现利润在不断增长，西部地区不能从中得到好处，而地方企业尽管效益不佳，但出于地方经济利益的考虑，地方政府不得不提供保护，产生“诸侯经济”，这对本来不发达的西部市场经济更是“雪上加霜”。二是税权划分不到位。这次分税制改革为了确保国家的宏观调控能力，将地方税权完全集中于中央政府，地方政府只拥有个别税种有限的税权。这样一来，作为西部资源重地，地方政府无法通过调节资源税率、税收减免等手段，对本地资源开采及销售实施有效调节，也无法通过调高税率，防止利益外流，严重影响了西部资源开发的积极性。三是地方税体系不完善。分税制体制客观上要求建立起中央与地方两级独立运行的理财机制，这必然要求建立起两套完善的税收体系（中央税体系和地方税体系）。从目前来看，中央税体系相对比较完善，而地方税体系则很不健全，突出表现在地方主体税地位不突出，税源零星分散，征管成本高，地方税收入远远满足不了地方政府支出的需要，财政自给率不断下降，西部地区尤为突出。与此同时，西部地区为了完成中央“两税”任务和缓解财政入不敷出的状况，年年加大税收任务指标，不断加重企业税负，导致税基萎缩，反过来又进一步加剧了西部财政紧张局势。
（三）税收优惠政策不合理制约了西部经济发展
为了实施对外开放政策，贯彻使一部分地区先富起来，然后带动其他地区共同富裕的方针，长期以来，税收优惠主要以区域性优惠为主，而且主要分布在东部沿海一带，对设在经济特区、经济技术开发区、经济开放区、保税区的内外资企业，可以享受所得税优惠税率和定期减免税、关税减免的待遇，而且外资企业比内资企业有更多的优惠。这种倾斜性的区域性税收优惠，不仅吸引外资流向东部发达地区，而且也吸引内地资金向沿海流动，使本来已经资金短缺的西部地区更加贫困，其结果是东部经济的快速发展，也扩大了同西部地区的发展差距，“马太效应”愈演愈烈。从理论上来看，有限的可动用资源如何配置，只能根据其投入产出比例测算其扩大再生产能力，要求税收政策要引导资源流向最容易见效，最能带动整个国民经济发展的地区，使之在短期内快速发展，形成具辐射性的中心区，从而决定了地区倾斜的重点是人才资源丰富，交通便利，易于利用国际国内资源的地区，东南沿海自然成为首选地区。从改革实践看，我国的改革开放政策首先是从东南沿海地区开始的，逐步向内地渗透，这是由其所处的特殊地理位置和当时国家财力的有限性决定的。实践证明，这一选择对推动中国的改革开放步伐，实现经济的快速起飞起到了不可忽视的作用。但同时还应看到，地区性倾斜并不是一成不变的，随着国家经济发展战略的转变，地区经济条件的改善，地区倾斜的重点也应随之变化，特别是在国家发展重点西移，东西部差距急剧扩大的今天，实现地区倾斜的转变更具有现实意义。
（四）转移支付制度的不规范制约了西部经济的发展
中央对地方政府的转移支付制度本是调节区域经济发展，缩小地区差距的有力工具，但由于近年来财政收入占GDP比重不断下降以及转移支付方式的不合理、不规范，使得这一制度无法在调节区域经济发展方面有所作为，反而由于转移方式的不规范却成为扩大经济发展差距的体制性因素。改革开放以来，随着分权化改革的深入，我国财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降，据统计，财政收入占GDP的比重1978年为31.2％，1997年下降为10.7％，这20年间下降了20个百分点，平均每年下降1个百分点；中央财政收入占全国财政收入的比重1978年为15.52％，1984年提高到40.5％，以后又下降到1993年的22.02％，1994年、1995年又有了跳跃式提高，分别达到了55.7％、52.17％，这是分税制改革的必然结果。尽管如此，中央财政仍然非常困难，主要表现在债务依存度过高，长期徘徊在55％左右。由于国家可支配财力不足，中央政府已很难运用转移支付手段在全国范围内对不同收入水平的地区实施再分配，难以抽出更多的资金加大对西部地区的投资。与此同时，在转移支付方式上，实行以税收返还为主，定额补助为辅的方式。就税收返还来看，以1993年财政收入为基数，按照1：0.3的系数采取无地区差别的增量返还，这样一来西部地区财政收入基数低，增长慢，获得的税收返还量小，而东部地区相对较多，无形中加剧了东西部财力分配的不均。主要针对西部地区实施的定额补助一定几年不变，而且不与物价指数挂钩，因而实际补助逐年递减，无法缓解西部财力的困难，进一步弱化转移支付制度在协调地区经济发展方面的作用。
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