失业保障制度在反失业中的双重效应及其构建方略

附图 {图} 
第一，失业保障水平与生产力发展水平及各方面的承受能力相适应。我国处于社会主义初级阶段，人口多、底子薄，生产力水平低，因而目前社会保障水平应以保证大多数人的最低生活要求为基本原则。不切实际的高福利政策只会使企业难以承受，国家财政负担过重，同时还使劳动者滋生依赖、懒惰情绪，加大磨擦性失业率，最终是事与愿违。这一点是我国在建立失业保障制度时尤其要注意的，要吸取西方一些发达国家“高福利政策”的教训。 
第二，力求缩小所有制之间和城乡之间的社会保障水平差距。首先应当适当降低国有企业的社会保障水平，并且降低冗员安置的机会成本及富余人员对企业福利的依赖，以便形成正常有序的冗员消退与安置机制，其次，适当提高非公有制经济的社会保障水平，这不仅有助于实现企业公平竞争，也有助于缩小社会保障的所有制结构差距，降低国有企业下岗职工再就业的机会成本，使他们对未来的工作有更长的预期，更有信心在非国有经济中寻找发展，从而消除下岗职工到私营、集体所有制企业以及“三资企业”就业工作的后顾之忧，由此将缩短失业周期，减少摩擦性失业。再次，适当加大农村社会保障力度。哈里斯－托达罗模型发展了刘易斯的二元经济理论，认为正是由于城乡福利和实际净收益差距比较大，提高了农村劳动力相对转移成本而获得较高收入的预期，造成农村劳动力向城市“盲流”并超过城市吸纳能力，从而导致了城市中的高失业率。应该说，这样的分析对我国是很有启发意义的。当然，由于我国国情不同，暂时还不可能建立强大而完备的农村社会保障体系，但是，着手解决农村居民最基本的生活问题，降低农村劳动力对城市高收入的预期，既体现公平和社会主义优越性的客观要求，也有利于降低城市失业率及农村劳动力流出引起的磨擦性失业水平。 
三、完善我国失业保障制度的基本构想 
1.失业保险基金的资金来源及筹集模式。失业保障金的筹集是失业保障制度的核心，其中经费来源又是首要的问题。在我国必须按照三方共同负担的原则筹集失业保险基金。 
失业保险的本质特征之一就是互济性，从这一角度出发，劳动者个人必须负担一定费用。作为用工主体的企业，承担失业保险基金的一定费用也是合理的。目前我国企业实际负担的失业保险费用相对较低，只占职工工资总额的2%，远远满足不了不断扩大的失业人员的现实需求。更为严重的是，经营状况差、效益不好的企业，面临着众多职工失业风险，迫切希望能借助失业保险基金使职工得到基本的生活保障，但由于这些企业经营上的 困难，保险费很难及时足额到位，而一些新办企业、效益好的企业又因近期内不存在企业职工失业问题而以种种借口不愿意缴纳保险费。失业保险制度的典型特征就是社会性和强制性。因此，任何企业都不能以任何理由和借口拒交、欠交失业保险金。 
政府对失业保险提供支持和补贴，无论按国际惯例，还是以建立市场经济体制的必要性和重要性来说都是必须的。首先，失业是一种风险，每个人都可能会遇到。失业风险一旦成为现实，单纯依靠个人还是企业都是无能为力的，只能依靠社会的经济救济，国家在社会化的失业保障体系中应该扮演重要角色。其次，失业风险蕴含着社会的不稳定因素，建立失业保险制度，对社会安定具有重要作用。从国外的实践经验来看，失业保险确实能起到“安全网”和“减震器”的作用，在我国，客观上存在的失业状况，也会给社会稳定带来一定的就业压力。因此，国家财政应该是失业保险金的重要来源之一，失业保险基金不足部分应由国家财政予以补贴。可以设想四种办法：(1)利用出售国有中小企业的存量资产，直接转化为失业保险费用；(2)通过增发国债为失业保险事业筹集资金；(3)选择适当的时机开征社会保险税，将其中的一部分转化为失业救济；(4)将亏损企业的财政补贴的一部分转化为失业保险金。 
2.拓宽失业保险覆盖范围。较长一段时期以来，我国的失业保险制度局限于国有企业中破产企业职工、濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工，解除合同的工人和被企业辞退的职工。其他所有制的职工基本上未列入保险范围。从理论上讲，失业保障应涵盖所有劳动者，因为他们都有被暂时排出就业行列的可能。在深化改革的进程中，我们正面临着城镇各类企业失业职工和农业剩余劳动力不断扩大的趋势，为了保障失业职工的基本生活和实现再就业，我国的失业保险覆盖范围亟待扩大。结合经济发达国家和转型国家的经验，考虑到我国的实际情况，可按以下思路进行改革；第一，失业保险享受范围覆盖整个工薪阶层，包括不同所有制性质的所有企业（单位）和所有职工。城镇国有、集体、股份制、私营企业职工和外商投资企业中方职工，都应能享受一定期限的失业津贴、失业救济和再就业机会。这既是保障共和国公民基本权利的需要，也是增加非国有单位吸引国有企业的富余人员能力的需要。第二，从长远来看，失业保障享受对象应不加限制地把企业富余人员、企业被兼并和转产后失业职工纳入失业保险对象范围。 
与扩大失业保险范围直接相关的重要环节还有享受失业保险资格条件的认定问题。一般地，只有具有以下资格者才有享受失业保险津贴的权力：失业者必须是非自愿失业者；失业者必须处于劳动年龄阶段，且有劳动能力；必须提供足以证明其为非就业人员并积极要求就业的证据；失业前工作过一段时间或有过一定的投保经历。由此表明，凡无充分理由自动离职者，或因个人过失被解雇者，或失业未在劳动部门登记者以及拒绝接受劳动部门分配、介绍工作者，均不能享受失业保险的相关待遇。 
3.规范和完善失业保险的管理制度。失业保险制度作为国家立法强制实施的社会保险是整个经济体制改革不可或缺的重要组成部分，是企业体制、劳动人事工资制度改革必不可少的配套工程。由于它涉及面广，牵一发而动全身，如要充分发挥其积极作用，就必须加强管理，规范和理顺失业保险制度的管理体制。(1)加强对失业保险基金的管理。现行制度中资金浪费严重，基金被挪用的情况十分惊人。由于我国目前失业保险的储备基金相当有限，而面临的形势又十分严峻，因此，由各省市成立财政、审计、计划、劳动和工会等部门参加的失业保险基金管理委员会应切实加强对基金筹集、使用和管理的监督，严格审批失业保险基金的年度预算和年终决算，把失业保险基金的使用纳入国家财务检查和审计之中，将失业保险基金的支出置于财政和审计部门的监督之下，做到专款专用，无论是原准备金，还是其增值部分应全部用于失业保险。(2)加强对失业保险机构的管理。失业保险是社会保险的一个重要组成部分，在制度、管理机构等方面也都应向统一的失业保险制度过渡。鉴于我国目前的失业保险制度管理体制不顺、政出多门等问题，应合理确定有关部门的职责、权限，解决政企不分、政出多门和扯皮内耗等问题，逐步实现政府不直接经办失业保险，而成立专门的非赢利性的社会失业保险机构，保证失业保险事业管理和运行的相对独立。 
4.强化和改进失业保险的促进就业和再就业功能。失业救济金主要是解决失业与重新就业之间的短期生活困难问题。产业结构的调整和企业结构的调整，使一部分人不得不进行职业变更。在这种变更中，无论是学习新工种还是寻找新单位，都需要一定的时间。在此期间，确实需要通过失业救济金来解决他们一定时期内的生活困难。但是，我们不能把失业者特别是年轻的失业者长期养起来，关键是让他们掌握一技之能，通过培训和再培训重新就 业。这客观上要求调整现有的失业保险制度，通过改革现有的失业保险费的筹集、发放办法，通过调整失业保险金中用于技术培训、转岗训练的费用比例的办法，从以往简单的生活保险转化为促进失业人员的再就业，由消极保险转化为积极的失业保险，以避免单纯救济导致职工不求进取甚至是主动失业的现象，从而强化失业保险的促进就业和再就业功能。 

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