中小企业信用担保体系的制度性缺陷及其制度创新
四、通过制度创新促进我国中小企业信用担保体系的健康发展
综上所述，无论是从中小企业信用担保体系运作效果的国际经验来看，还是从我国中小企业信用担保体系的三重缺陷来看，抑或是从导致上述缺陷产生的成因来看，克服现有中小企业担保体系的诸种缺陷，提高该体系绩效，保持该体系可持续发展的根本途径在于进一步的制度创新。本文认为，这种制度创新包括两个层面，首先是中小企业信用担保体系本身的制度创新，其次是信用担保机构上下游环节的制度创新。前者主要是指信用担保体系结构和经营上的制度创新，后者则主要是指中小企业信用体系和银行体系的创新。
（一）中小企业信用担保体系本身的制度创新
前面的分析已经表明，从结构上来看，中小企业信用担保体系中政府的财政性担保机构居于绝对主导地位，民间资本型担保机构的比重太低。正如前文所提到的，市场经济体制下的政府职能、政府财政的可行性、效率的低下和行政手段的弊端以及中小企业信用担保建设的国际经验，都表明财政性担保在整个担保体系中占据主导地位是不合理的。改善现有结构的制度创新内容主要应包括提高互助担保和商业担保这些民间资本型担保在整个担保体系中的比重和地位，同时在市场的基础上改善财政性担保机构的经营与管理，提高其效率。制度创新的手段应包括：鼓励中小企业互助担保机构的建立和发展，努力促进商业担保机构的扩大和发展，政府担保机构要坚持“政策化资金、法人化管理、市场化运作”的基本原则，避免行政干预。下文对这三种手段有详细的说明。创新的目的是弥补目前的缺陷，逐步增强民间资本型担保机构的比重并最终使其占主导地位，建立起由政府财政和民间资本相互分工、各得其所的中小企业信用担保体系。从经营上来看，前面对经营性缺陷所做的分析其实就已表明制度创新的出路之所在，下文主要是对资金补偿机制和风险分散机制的创新做了较为充分的理论探讨。同时，对于政府担保机构来说，要坚持“政策化资金、法人化管理、市场化运作”的基本原则，避免行政干预。在担保人才方面，解决问题的途径在于加强对担保专业人才的教育和培训，扩大担保专业人才的就业市场。与此同时，不仅要规范担保从业资格的准入制度，而且要设置和严格执行从业资格的惩罚和退出制度，从而从入口和出口两方面管理好担保专业人才市场。
1. 鼓励中小企业互助担保组织的建立和发展。这是优化中小企业信用担保体系的结构，充分发挥民间资本在担保体系中的基础性作用的重要途径之一。由于资产规模和企业资信等级等多方面的限制，单个中小企业几乎很难依靠自身的力量获得银行贷款。但是多个中小企业可以通过共同出资联合起来，组建互助担保机构，用互助担保机构的资产和信用为成员企业的贷款提供担保。因此，互助担保能够有效地降低中小企业的贷款风险，从而减低贷款利率，增加贷款数量或者是延长贷款期限。互助担保还能减少银行的贷款手续、程序和审批时间，从而节省交易和信息成本。除上述两点之外，互助担保机构作为一个利益集团，可在借贷双方的谈判中发挥平衡作用，争取到包括利率优惠在内的更有利的贷款条件。我国很多中小企业比较集中的地区，在企业间广泛出现了由地缘、血缘和业缘等人文社会关系引起的“赊销”和“延缓性支付”，互助担保实际上就是这种商业信用的延伸和深化。从实践上来看，我国部分地区早已产生了这种互助担保机构。1992年重庆、上海和广东等地的私营中小企业为解决贷款难问题，并为防止因相互间担保而造成的连带债务问题，就自发地探索建立了企业互助担保基金会。前几年，互助担保机构更是发展迅速（如表2所示），到2002年末时，深圳市55家单位联合成立中小企业信用互助协会，其宗旨是“信用为本、互助创新、中介协调、服务至上”， 协会成员包括7家银行、4家担保机构、2家协会和42家企业。
影响互助担保机构建立和发展的一个重要问题是资金来源和资金规模，目前有很多互助担保机构就是因为规模太小而作用有限。所以扩大资金来源和规模显得很是必要。解决的途径除了鼓励更多的中小企业参加，提高中小企业的参与程度外，还可以借鉴意大利允许互助担保机构从社会公众那里筹集资金的做法。在我国则可以鼓励国内外捐赠资金流向互助担保机构。鉴于中小企业在国民经济和社会发展中的地位和作用，鼓励社会捐赠资金流向中小企业互助基金能够使捐赠资金产生更大的效用，具有更深远的意义。
表2：1999－2002年我国中小企业互助担保组织的典型案例
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成立时间 |
组织名称 |
发起人 |
具体内容 |
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1999年 |
互助担保咨询服务有限责任公司 |
广东省工商联 |
1．面向省工商联会员企业发起，30万元一股。公司提供融资最高额不超过认股实额3倍、期限不超过一年的融资担保。2.工商联与我国民生银行广州分行签订“贷款互助担保方案”，公司的注册资本存入民生银行，作为担保的保证金存款。 |
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1999年 |
山东临沂市田元担保有限责任公司 |
临沂兰田集团公司 |
兰田集团公司发起并吸纳集团所属批发市场内经营业户入股，对经营业户和中小民营户提供担保。兰田集团公司出资800万元，吸纳成员入股800万元。 |
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2000年 |
山东宁阳鑫桥信用担保有限公司 |
县财政局和成员企业 |
财政局出资410万，成员企业共出资390万。只对会员贷款，非会员必须缴纳基金方可贷款。贷款担保倍数5－8倍，担保费率为0.2％－0.6%。 |
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2001年 |
深圳市福田区民营企业信用互助基金 |
深圳市福田区民营企业联谊会 |
1.实行理事会管理制度。理事会由成员企业代表、担保公司代表以及经济管理方面的专家组成。2.委托深圳中科智担保投资有限公司代理基金的担保业务。3.担保公司只收取担保费的1/3，剩余的则归互助基金。当发生代偿时，先由互助基金代偿，不足部分由中科智担保公司代偿。 |
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2002年 |
安徽省民营企业协会“企业信用融资联盟” |
安徽国祯集团牵头、联合安徽省7家民营科技型企业 |
这种融资模式的最基本的操作方式是，“联盟”内的企业实行“互助担保”，“互相抵押”，并到某银行开出各自的账户。如果“联盟”内的某企业想融资的话，在规定的融资金额内从银行贷款后，则其他企业对其承担连带责任。将来如果该企业在经营上出现困难，导致银行资金难以根据有关协议及时回笼，则其他公司必须承担该公司对银行造成的“损失”，按照有关规定承担有关债务。 |
2. 努力促进商业性担保机构的扩大和发展。虽然商业担保是以盈利为目的，而中小企业贷款又呈现风险高和缺少反担保品的特点，但是中小企业贷款担保市场还是有足够的吸引力吸引民间资本的进入。首先，从需求来说，中小企业始终存在资本缺口（Macmillan Gap），需要外源性间接融资，但中小企业的资信有限，所以离不开外部的融资担保。根据世界银行的国际金融公司1999年在我国北京、成都、顺德和温州等地对民营企业所做的调查，我国大部分已经获得贷款的民营企业事实上都承担了比央行公布的利率高出很多的实际利率。同时，企业家们还表示，获得贷款对他们来说比支付高额的融资成本重要得多7。因此，中小企业担保市场的需求是客观存在的，市场容量也很大。根据上海市的资料，除去现有的政府担保机构，如果按每家担保机构5000万元资本金计算，上海至少还需要100家民间担保机构8。 其次，商业担保机构可以采用多种风险分散机制来规避自身的担保风险，如再担保、参加贷款保险、反担保条款和实行经营多元化等。有关这方面的分析详见本部分关于风险分散机制的分析。至于政府的努力方向，除了积极建立再担保机构外，还应该从工商和财税等方面提供优惠政策，扶持和鼓励民间资本型中小企业担保机构的发展。按现有规定，只有非营利性中小企业信用担保和再担保机构才可以享受3年免征营业税的鼓励政策，这显然不利于鼓励和引导民间资本进入中小企业信用担保体系。上海市政府在预测到民间担保的上述前景后，以国家开发银行在上海推出的再担保业务为契机，体改部门在审批环节上广开绿灯，希望催生一批民间担保机构，发展一批实力雄厚的股份制民间担保机构。
目前制约民间资本进入担保市场的因素除了体制政策上的某些限制外，值得关注的是前文已提及的担保机构承担过高的贷款担保比例的问题。表1显示，在市场经济发达的国家，担保机构承担中小企业贷款的担保比例一般是50％到85%之间。而我国的部分担保机构被迫承担了90％甚至100%的风险，但是却没有获得与此风险相对应的收益。究其成因，主要是以下几个问题。第一，担保机构实力弱小，在与银行的博弈中居于被动地位。第二，事前保证形式与担保决策形式冲突。我国担保机构采用事前保证形式，即在担保之前将一定比例的担保资金存入协作银行以供发生损失时抵补。在这种保证形式下，担保机构自身必须成为担保决策主体才能维护自己的利益，但在实践中贷款银行却成为担保决策主体。这种机制为贷款银行与担保机构代理人之间的利益勾结提供了便利，即在收益不变的条件下抬高担保机构的担保比例。第三，金融机构之间缺乏竞争，尚未产生与担保机构亲密合作、利益共存的金融机构。由于金融机构之间竞争不足，几家处于寡头地位的银行都只向担保机构提供风险与收益不对称的担保合约，担保机构对此没有选择，且更加不可能根据担保贷款的绩效来选择金融机构。解决此问题的基本思路是，增加担保机构的资本实力，同时也要加强金融机构的竞争；培育和发展主要面向中小企业的金融机构；在事前保证形式下，由担保机构自身决定担保的审批。
从我国沿海部分地区的经营实际来看，有一些民间资本的商业担保机构变成了控股股东获取银行贷款的工具，并没有起到支持中小企业信贷融资的作用。所以在发展商业担保机构的过程中，需要关注一个很现实的问题，即如何避免担保机构成为控股股东融资的工具。本文认为，避免的方法主要以下几种。第一，担保机构必须建立健全的公司治理结构和内控制度。要按照所有权和经营权分离的原则，设立权力机构，监督机构和业务经营管理机构，各机构各司其职，相互监督，分工合作。同时，还需建立一系列规范的内控制度。例如：在投资管理方面，规定担保项目的行业和企业生命周期；每个担保项目的担保金额不得超过担保机构资产值的一定比例；每个担保项目的担保金额不得高于被担保项目贷款总投资的一定比例，等。第二，银行必须坚持信贷审查。银行不能因为有了担保机构就放松贷款审查，而是必须同时对担保机构的资金来源、担保能力和担保余额与历史等方面进行严格的审查，根据审查结果或评分实事求是地确定是否放贷和放贷多少。如果要从制度上保证银行确实坚持信贷审查，那么最有效的制度可能是担保机构只担保大部分贷款风险，银行承担剩余的贷款风险。这种由担保机构和银行共同承担风险的做法也是国际上中小企业信用担保体系建设的成功经验。第三，担保机构自身要加强透明度。此外，还可由中小企业信用担保协会等组织对担保机构做定期和临时的信息披露。
3. 政府担保机构要坚持“政策化资金、法人化管理、市场化运作”的基本原则，避免行政干预。为了保证这一原则的正确实施，部分地区的政府担保机构应将担保基金委托给专业机构来管理和运作。因为委托专业机构代理担保既可以有效地防止政府直接干预，又可以在担保人才缺乏的现状下充分利用专业人员，所以这种模式很值得借鉴。例如，上海市财政共同基金就是一种典型。它是我国最大规模的中小企业政府担保基金。该基金由市、区两级财政共同出资组建，由市财政局委托我国经济技术投资担保有限公司上海分公司管理和运作。区县政府具有担保项目的推荐权和否决权，同时负责提供被担保企业的资信证明。市财政局主要负责制定担保基金的管理和运作规则，与受托机构签订委托合同，原则上不参加担保项目的决策过程。受托机构具有担保项目的最终决策权，但是担保项目必须以政府的产业政策为导向，不以盈利为目的，支持中小企业的发展。此外，政府在组建担保机构时，若是新设成立，则应该严格遵照市场原则；若是重组成立，则一定要实行市场化的改造。总之，要杜绝简单和随意的错误倾向，避免行政命令和纯粹的政治化动机，从刚一开始就避免行政化和行政干预。
4. 努力建立政府担保和民间担保相互分工、相互合作和相互补充的信用担保体系。前文已经论述了政府担保在中小企业信用担保体系中居于主导地位的危害。然而，从另一个角度来看，因为解决中小企业的金融困难也需要政府在宏观调控和管理上的努力，中小企业的发展壮大又直接关系到政府的税收、就业、出口和产业结构等宏观经济和社会问题，所以可以说政府又有义务和有必要用政府信用为中小企业提供贷款担保，帮助解决中小企业的信贷缺口问题，以此扶持和促进它们更快更大地发展。实际上，问题的焦点在于政府提供政府信用的程度应该有多大。从国际经验来看，在美国、日本和德国等政府出资规模很大的国家，政府担保贷款数额也只占中小企业贷款余额的很小比例，一般不会超过10％。例如，美国中小企业署2000年担保了105亿美元的贷款，却涉及到44000家小企业。然而，发达国家的经验虽然值得我们借鉴，但由于目前我国的经济社会体制都处于转轨时期，所以只能是逐步减少政府担保在整个担保体系中的比重。
要实现政府担保所占比重的降低就需要实现政府担保与民间担保之间的正确分工。只有实现了正确的分工，才能形成结构良好的政府担保与民间担保相互合作和补充的信用担保体系。对于政府担保来说，它在担保体系中的角色主要有两种。一种是提供直接担保。另一种是提供间接担保，即为民间担保的直接担保提供再担保，分散民间担保的部分风险。就直接担保来说，政府担保需要做到以下几点。一是制定担保目标。一般来说，政府担保目标与支持出口、扩大就业、鼓励技术和产业结构升级以及环境保护等有关。值得注意的是政府的担保目标应该保持弹性，即要保持担保目标的因时制宜和因地制宜。二是明确担保对象。政府担保重在担保那些与担保目标直接相关的中小企业，而且这些中小企业具有发展潜力但又无法从正常渠道获得金融支持。这种担保对象可能也是民间担保所要支持的，所以可以说是属于政府担保与民间担保交叉服务的对象。除此之外，政府担保还有专门的担保对象，即为特殊群体提供担保，如妇女、残障人士、少数民族和贫困地区等。三是政府担保要坚持动态担保的理念，即担保企业在获得担保贷款后具备了市场竞争力，发展到一定规模后，就不应再是政府担保的对象了。相反，如果政府担保的企业经过担保扶持后仍然不能正常经营，那么政府担保也应遵循市场规律，不能阻止市场对企业的出清。
5．建立或完善担保机构的资金补偿机制，积极探索、建立和完善各种风险分散机制。风险管理学中有一句著名的话“不要把鸡蛋放在一个篮子里”。因此，在担保业务中如果再担保所担保的对象越多，债务越分散，则根据独立事件的乘数法则，所有担保债务同时发生赔付的概率就越小，而且由于担保债务分散化，使得每笔担保债务金额减少，即使某笔担保债务发生代偿损失，对担保机构的冲击和影响也不会很大。首先，资金补偿机制这个问题主要是针对政府担保机构来说的。因为政府担保机构基本上不以盈利为目标，又只能靠财政预算拨款来补偿资本金，所以它们的资金来源既不稳定，又很单一。如何建立政府担保机构的资金补偿机制呢？可以每隔一定周期由政府将财政收入增长的一定比例数用于补充政府担保机构的担保资金。也可以将征自中小企业税收总额的一定比例在间隔一段时间后专门用于政府担保机构的资金补偿，这样相当于是利用中小企业本身的发展推动中小企业更大的发展，彻底稳定资金补偿的来源。根据我国政府在2002年世界中小企业大会上公布的数字，我国中小企业实现的利税占全国的40％。这一数字意味着这种补偿机制具有充足的补偿资金，因而是可行的。此外，政府还可以通过发行用于补偿政府中小企业担保资金的专项国债来筹集资金。从中小企业在我国的地位来看9，这种专项国债的行销性是不成问题的。
其次，关于风险分散机制。按照风险分散对象的不同，这一机制可以分为以下三个层次。第一个层次：向担保贷款的参与方直接分散风险，包括担保机构与贷款银行间的比例担保和担保机构的反担保条款。首先，根据国际经验，担保机构的担保比例一般为70％—80％，协作银行承担剩余部分（参见表1）。贷款银行显然也因为担保机构的担保而直接受益，所以协作银行应该承担部分贷款风险。比例担保应该成为我国担保机构分散风险的一种方式，从而避免中小企业贷款风险绝对集中于担保机构。其次，担保公司可以适当地采用反担保条款分散风险。虽然中小企业普遍缺乏最受欢迎的土地和房地产担保，但是担保机构可以根据实际情况考虑接受被担保企业的机器设备、存货、应收账款和销售合同等反担保品。美联储官员Allen N. Berger和印第安纳大学(Indiana University)的Gregory F. Udell教授（1995）就曾发现，应收账款或存货在美国银行接受的抵押品中占了2/3的比重。第二个层次：向第三方分散风险，主要方式有再担保和参加贷款保险。担保机构可以参加城市中小企业信用担保机构提供的再担保来分散风险（省级中小企业信用担保机构再为城市中小企业信用担保机构提供再担保，国家中小企业信用再担保机构又为省级中小企业信用担保机构提供再担保）。担保机构还可以根据担保的贷款比例参加保险公司的中小企业保证保险，例如，大众保险股份有限公司宁波分公司已经向宁波市多家银行推出了全国首创的“机械设备按揭贷款保证保险”。第三个层次：担保机构的业务经营多元化。从世界各国的发展实践来看，由于中小企业担保的高风险性，很少有只单独从事中小企业担保的商业担保机构。经营多元化包括直接投资、代偿债权转股权、担保费换股权、担保资金在金融市场的投资运作等。深圳高新技术产业投资服务有限公司和中科智担保公司是我国运作相当成功的两家商业担保机构，它们的业务经营都是多元化的。前者的业务额中80%是贷款担保，20%是小企业投资。例如，该公司在2002年11月推出了5000万元无须抵押，以担保费换股权的“高新技术创业企业专项资金担保项目”，深圳东晓达实业有限公司已经以2％的股权作为保费，取得了其200万元的贷款担保。中科智担保公司的业务主要有纯担保业务、担保配套服务及担保与风险投资业务等。该公司在担保操作中还经常运用将代偿债权变为股权的风险规避手段，即公司在进行担保时，通常还与被担保企业签订延迟还款的合同，当被担保方不能如期偿还银行债务时，担保公司进行代偿；如果被担保方不能在宽限期内偿还担保公司债务，那么担保公司代偿的债权将变为股权。
值得指出的是，虽然通过中小企业信用担保体系自身的制度创新可以完善和增强该体系的功能，但是，信用担保系统毕竟在中小企业的贷款流程中只起到贷款担保的作用。担保基金或机构既非贷款需求方，亦非贷款供给方，所以信用担保体系的完善并不能从根本上解决中小企业的信贷缺口，而只能有助于改善中小企业融资困难的程度。并且在通常意义上，担保体系只能缓解如下中小企业的贷款难问题，即企业在经营和管理上并不存在困难，但由于资信水平和抵押担保品的缺乏而使得信贷融资困难。然而，正如前文所分析的，中小企业信用担保体系的持续健康发展离不开其上下游环节的支持和配合，所以上下游环节的制度创新也就变得不可避免。故需要发展和完善中小企业信用系统，加快银行改革进程，尤其是加快发展以中小银行为代表的中小金融机构的发展。
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