户籍制度改革方略初探

2．二元制尤其有利于维护城市的稳定。发展经济学的著名理论――达托罗人口流动模型（TheTodaroMigrationModel）指出，促进人口流动的基本力量，是比较利益与成本的理性经济考虑。预期的城乡工资差异，使人们作出移入城市的决策。这种预期因素包括：工资水平与就业概率。我国户籍制度的城市偏向，造成城乡之间的经济势差与社会势差巨大。据统计，1984年以后，城市居民的收入增长速度连续十年超过农民收入的增长速度。1984―1994年，城镇居民人均生活费收入与农村居民人均收入的比差从1.7:1扩大到2.6:1。1995年，1996年虽分别下降为2.5:1，2.3:1 ，但差距仍然巨大。城乡之间除了货币差异之外，还存在各种各样的非货币差异。根据达托罗人口流动模型可知，城市对农民的吸引力是巨大的。按照一元制，不对人口流动进行有序化引导，势必造成大量人口涌入城市，使城市中出现就业困难、环境污染、住房紧张、交通拥挤、公用基础设施不足、犯罪增加等现象。例如，尽管80年代乡镇企业已经吸纳了近1亿的农村剩余劳动力，但由于户籍制度的长期阻碍，我国农村仍滞留着大量的剩余劳动力，1997年底达到1.4亿。而城市失业问题也愈发严重，1997年底城镇累计下岗职工达到2000万，占国有与城镇集体职工总数的20% 。在这种严峻的条件下，按照一元制方略放开人口流动，必然给城市带来沉重的就业压力。再拿犯罪来说，北京近年来，外来人口刑事犯罪的比例直线上升，1990年为22.5%，1993年则高达43.6%。当然，不可否认的是，现行户籍制度使大量流动人口无法溶入到所在城市的管理体制中，使体制外生存的流动人口犯罪成本与收益具有极大的不对称性，这是流动人口给社会秩序的稳定带来巨大隐患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市与农村之间的差距更大，引力也更大。这一点已被现实所证明。北京、上海的日流动人口已超过300万，不少大城市也在100万以上。而大城市的“过度城市化”已相当严重，城市病已相当突出。若不对人口流动方向加以控制，大量流动人口将集中流向大城市，城市病会愈发严重。
当然，二元制的稳定作用也不是绝对的。在一定条件下二元制也存在不利于社会稳定的因素。正如上面所分析的那样，二元制加剧了两极分化，两极分化达到一定限度时，将危及社会稳定。此外，二元制也不利于农村的稳定。1亿多的剩余人口流向城市纵然会给城市带来不可估量的灾难，但同样的，若使其滞留在农村，无法安置，也会带来难题，必将危及农村的发展。


经过以上分析，可以看到，在不同的价值取向上，一元制和二元制各有各的优势、劣势。那么在中国当前的条件下，如何确定三种价值取向之间的权数？在难以兼顾的情况下，哪种价值取向应该放在首要位置？

三、户籍制度改革方略选择

笔者认为，我国户籍制度改革方略的选择要以社会稳定为主导价值取向，户籍制度改革要采用渐进的方式。下面引进渐进决策模型。
最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯?E?林德布洛姆，渐进决策模型是对理性优化模型的批判，它把公共政策看作是对以往政策的不断修正。它有以下一些内涵：
1．渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。
2．决策者不必过多的分析与评估新的备选方案，只着意于现存政策的修改和补充。
3．渐进决策主义着意于目标与备选方案之间的相互调适，使问题较易处理，而并不关心基础的变革。
4．渐进主义在面对同一社会问题的不同解决方案时，只着意减少现行政策的缺陷，不注重目标的重新改进，也不注重手段和方案的重新选择。
决策者采用渐进模型的原因如下：
1．决策者没有时间、情报(intelligence)或资金去调查所有的备选方案。
2．由于新政策结果的不确定性，决策者接受了原来政策的合法化。
3．对现存政策已经进行了巨大的投资（沉淀成本），如资金投入、组织结构、心理定势、行政实践等。
4．政治上的权宜考虑。
5．决策者自身的特点。决策者很少寻找“最好的方案”（onebestway），当他们发现“有效的方案”（awaythatwillwork）时，他们就结束了寻找。
6．在缺少公认的社会目标和统一的价值判断标准的时候，多元社会中的决策者不会进行针对特定目标的政策变革。 
可见，渐进决策模型认为，现实政策的制定对既有政策具有路径依赖。这一模型把稳定作为追求的目标，以量变为主，注重修修补补，而不是动大手术。
社会稳定是改革和发展的前提。由于种种原因的存在，出于社会稳定的考虑，中国的改革基本上采用了渐进的方式，要“摸着石头过河”。作为系统改革的一部分，特别是其中关涉面宽、影响大、敏感性强的一部分，在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下，我国户籍制度改革同样需要选择渐进的方式。户籍制度改革直接涉及城乡两大社会体系，是较之农村经济体制改革和城市改革更深层的改革，关系重大，牵一发而动全身，因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。中国有12亿人口，相当于全球所有发达国家人口的总和，“人口大国如果靠自发调节，会出现严重的社会问题和人口问题。” 仅此一点就决定了采用渐进模式，是中国户籍制度改革的正确选择。
一元制与二元制的划分只是一种理性的分类，具体的方略选择还要具体情况具体分析。在不同的地区，在不同的阶段，可以有不同的选择。在不同的时空条件下，也可以考虑两种方略的不同组合。正确的户籍制度渐进模式选择，既不是简单、绝对的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你。总的呈渐进，局部、个别可以快一些，多数慢一些。不过，由于二元制改革方略是相对于狭义户籍制度而言的，缺乏与整个社会大环境的沟通，因而本身具有局限性。当二元制改革方略施行到一定程度的时候，势必需要突破其本身的局限，向一元户口制过渡。因此，一元户籍制是户籍制度改革的最终目标。
二元制改革方略的主要做法是：在坚持传统的二元户籍的前提下，采取“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市”的迁移政策。一方面，逐步降低人口迁移的门槛条件，促进人才的适量、合理的流动，把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面，加强小城镇改革，让5万多个小城镇向农民打开门户，积极发展小城镇，然后再逐步开放中等城市、大城市，呈阶梯状向前逐步推进。目前中国户籍制度本身的各种改革，都属于这一方略的范围。
一元制改革方略主要做法是：首先要逐步淡化城市偏向，逐步取消城乡之间利益分配的差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。在此基础上，实行居住地登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口为基础的户口登记制度。建立户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法。户口簿具有证明家庭成员之间关系的法律效力。身份证是16周岁以上公民的身份证明，出生证是16周岁以下公民的身份证明。把以户管理为重点，转向以人管理为重点，最终实现开放、动态的户籍制度。从这个意义上说，户籍制度的改革也早已进行。定量商品粮供应制度已基本取消，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革也已起步，住房制度改革刚刚开始，为一元制的推行创造着条件。当然，最终实现城乡一体化还需要相当长的时间。
我国地大物博、幅员辽阔，各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，强求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的改革方略。大体来说，市场经济比较发达、城乡差距不大的地区，可以考虑试行一元制改革方略，其他地区则主要加快推行二元制改革方略。在条件成熟的时候，二元制户籍制度逐步向一元制户籍制度过渡，从而在全国范围内实行统一的户籍制度。

后语

以上三个部分是笔者对户籍制度改革方略及其选择的部分思考。目前，世界上只有中国、朝鲜、贝宁三国对公民实行严格的户籍管理，变严格的户籍管理为宽松的户籍管理是大势所趋。中国户籍制度改革是一项系统工程，关系重大，应以稳定为前提，逐步创造条件，把握时机，循序渐进，从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。


注释
  《我国人户分离已达7000万》，中国信息报，1997.7.30
  《冲破“铁篱笆”――关于我国户籍制度改革的调查与思考》，经济参考报，1997.2.2
  李玉峰，《户籍制度改革的经济思考》，城市，1995.4
  丁水木，《现行户籍制度改革的功能及改革走向》，社会学研究，1992.6
  李培林，《“离土不离乡”：中国现代化的可行之路》，东方，1994.3
  朱新武，《把农村资金还给农村》，中国国情国力，1998.8
  根据历年《中国统计年鉴》计算
  陈淮，《1998：就业形势的回顾和展望》，经济理论与经济管理，1998.4
  Thomas?R?Dye, 《UNDERSTANDING PUBLIC POLICY》,PRENTICE HALL,1972
  杨遂全，《中国人口法律制度研究》，户口迁移与流动人口论丛，1994年版

参考文章


万川，《当代中国户籍制度改革的回顾与思考》，中国人口科学，1999.1
任文，《市场经济下的户籍制度改革》，中国人口科学，1999.1
谯远  侯铁军，《户籍制度改革与农业规模经济》，人口与经济，1999.2
辜胜阻  成德宁，《户籍制度改革与人口城镇化》，经济经纬，1998.1
人口研究编辑部，《中国户籍制度改革：市场经济发展的必由之路》，人口研究，1997.3
俞德鹏，《户籍制度改革的必要性、困境与出路》，江海学刊，1995.4
牧野  郑衡，《我国户籍制度改革的历史追溯》，社会学与社会调查，1995.3
李玉峰，《户籍制度改革的经济思考》，城市，1995.4
张庆五，《有关我国户籍制度改革的思考》，公安大学学报，1994.3
辛欣，《中国户籍制度改革研究动态》，政治与法律，1994.4
田鸣，《中国户籍制度下的城乡差别及其对社会经济的影响》，中国行政管理，1993.
俞德鹏，《时效户口：现行户籍制度改革的一条思路》，社会，1993.7
丁水木，《现行户籍制度改革的功能及改革走向》，社会学研究，1992.6

参考书目

张金马，《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992年版
殷志静  郁奇虹，《中国户籍制度改革》，中国政法大学出版社，1996年版
王建民  胡琪，《中国流动人口》，上海财经大学出版社，1995年版
陶文达等，《发展经济学》，四川人民出版社，1993年版
韩德培等，《人权理论与实践》，武汉大学出版社，1995年版
田雪原，《大国之难――当代中国人口问题》，今日中国出版社，1997年版
朱国斌（译），查尔斯?E?林德布洛姆，《政策制定过程》，华夏出版社，1988年版
张国庆，《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1996年版

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