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效能政府视域下的行政伦理问题研究

作者:潇霖
出处:论文网
时间:2008-06-16

摘  要

随着政治经济全球化的发展,科技发展日新月异,特别是信息时代的到来,各种机遇与挑战交织在一起,面对纷繁复杂的国际国内环境如何提高行政效率,提升政府公共服务、公共管理水平已成为行政管理者所追求的重要目标,也是行政学研究的核心课题之一。社会的发展,无论是经济形态、政治形态,还是文化形态的建设,都是在政府的主导下进行的,行政伦理水平的高低就必然对政府效率产生深刻的制约和影响。由于政治、经济、文化等原因的影响,行政管理领域出现了大量行政伦理失范的现象,如何构建与时代相适应的行政伦理道德体系并应用到现实的行政管理领域中提高行政效率就显得尤为重要。

本文对效能政府视域下的行政伦理问题进行了研究,具体来说,本文分为以下四个部分:

第一章,基础理论概述。对行政效率和行政伦理的概念及特点进行了分析。

第二章,根据行政伦理的构成分析了行政伦理对行政效率的影响。即行政人员的道德素质对行政效率的影响、行政组织的道德属性对行政效率的影响、行政运作的道德控制对行政效率的影响。

第三章,依据行政伦理对行政效率的影响,概括了我国当前行政伦理失范的表现,并分析了这些现象的成因。

第四章,对如何进行行政伦理建设提高行政效率提出了对策。即加强行政伦理教育与培训,建立行政伦理制度,完善行政伦理监督奖罚机制。

关键词:行政效率  行政伦理  行政伦理建设

第一章  基本理论概述

1.1  行政效率

1.1.1  行政效率的概念

效率(efficiency)一词在英文中一般理解为“投入产出的比例关系”,一般也称为机械效率或技术效率。行政效率是指国家行政机关及其行政工作人员在处理社会公共事务,实现行政职能和行政目标活动中所得到的结果与所消耗的人力、物力、财力、时间、信息、空间等要素之间的比率关系,即政府的投入与产出的比率。从一个政府的产出来讲,行政效率可以分为微观效率和宏观效率,微观行政效率可以用特定政府机构或公共组织提供相同单位的产品和服务所需要的相对成本来解释,即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入之间的比率。宏观行政效率可以用不同国家中不同的制度安排所引起的总体发展速度来解释。其中,制度安排包括政府与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系,政府与社会的关系,政府结构和职能分工,政府的政策规则及其管理活动等等;总体发展速度既包括经济增长率,又包括文化、教育、社会道德水平等方面的社会发展速度。

1.1.2  行政效率的特征

行政效率除具有效率的一般特征外,还具有以下特征:

第一,行政效率的价值判断性。行政效率不同于一般意义上的效率,关键就在于它在判断上具有价值性。这是因为行政效率是一个包括经济效益、社会效益等因素在内的综合概念。行政效率虽然也重视行政效果与所投入的工作量或所消耗的人力、财力和物力之间的比率,但是,它已经变成了一个非纯粹自然科学的而是社会科学上的复杂概念,因此,它理应包含着对一定时期流行的社会伦理、道德价值观的应有关怀。可见,行政效果的大小,不仅要看行政组织本身职能发挥得如何,组织目标实现的程度,而且要看其对社会经济发展和其他事业发展的促进程度的大小,看社会公众对行政管理活动的满意程度,没有社会效益的保证,再高的行政管理经济效益也是徒劳无益的。因此,行政效率不仅仅是一个单纯的数量概念,而且包含着对行政效果与行政投入之比较的主观社会价值判断过程。

第二,行政效率具有多层次性。行政管理活动的复杂性和多样性决定了行政效率的概念具有多层次性。根据行政管理活动的不同,行政效率可以分为各种不同的层次:从行政效率形式看,可分为具体行政效率和抽象行政效率,前者是由具体行政行为产生的,后者是由抽象行政行为产生的;从行政效率的范围看,可分为宏观行政效率和微观行政效率,前者是全局性的,后者是局部性的,从行政组织结构的层次看,可分为决策行政效率、管理行政效率和执行行政效率。决策行政效率是指决策部门即领导层的工作效率。管理行政效率是指中层干部解决和组织管理问题的效率。执行行政效率是指基层工作人员的工作效率。

第三,[不悔论文 Lunwen.Buhui.Net]行政效率具有综合评价性。行政管理是一项庞大复杂的系统的工程,行政效果是通过每一项具体的行政工作表现出来的,因此,作为最终评价的行政效率显然是对行政管理活动中各项工作的综合评价的结果。具体到行政管理活动,应该包括:计划是否可行,执行是否顺利,决策是否科学,机构设置是否恰当,人、财、物力的组织调配是否合理,指挥是否有力,控制是否到位,行政法规及措施是否正确,执行和实施是否坚决等等。因此,行政效率是对各项工作量度与评价的综合。

第四,行政效率具有迟效性。行政效率的迟效性主要是由于行政管理活动的复杂性和超前性所决定的。大多数行政管理活动,特别是有关国家和社会发展计划的行政管理活动,往往比较复杂而且又具有相当的社会超前性,这些行政行为的效果显然在极短的时间内是难以显见的,其行政效率也因此难以准确地把握。因此,行政效率具有一定的迟效性。

1.2  行政伦理

1.2.1  行政伦理的概念

伦理,是关于道德的学问。所谓道德,“就是指人类现实社会中由经济关系所决定,用善恶标准去评价,依靠社会舆论、内心信念和传统习惯来维持的一类社会现象”,作为特殊的行为规范,道德的本质是自律,伦理是道德发展的高级阶段,是自律和他律的统一。伦理作为一种道德关系,不仅包含应该怎样的思想和行为,还应包括为什么要有这样的思想和行为,即思想和行为的正义性。所以,从严格意义上讲,伦理要高于道德,伦理要突出“条理”,更具理性层次,更具概括抽象性。当然,在现实生活中,人们常常认为道德和伦理是同样的内容,这里简单的区别是文章分析的需要。

行政伦理指的是行政主体(包括国家行政机关及其公务员)在行使公共权力、从事公务活动中,所应确立和遵守的伦理理念、伦理行为、伦理规范等。行政伦理是在行政领域内的道德规范和总则,行政伦理的概念应包涵三个基本的内容,是行政道德规范、行政伦理制度和行政伦理价值导向的有机结合。

首先是行政道德规范,这是行政伦理内容中基础的部分,它与行政职业角色相联系,是职业道德的一种特殊存在形式。在这里,行政道德规范是从属于行政伦理范畴的,是其基础部分和重要内容,也就是说,行政道德是行政伦理的完整概念的重要组成部分,但只是其中的一部分。我们不能简单地将行政道德等同于行政伦理,更不能代替行政伦理。

其次是[论文之家]作为主干或中介环节的行政伦理制度或管理伦理制度,即组织、管理、制度方面的伦理,主要指行政伦理是一种组织化、制度化的伦理或伦理的组织化、制度化。它是以制度、组织或体制、政策等方式,有效反映和集中概括当前社会占主导地位的伦理意识形态。伦理是制度的重要内容,制度是伦理的外在形式,行政体制和组织就是按照一定的伦理制度维系和联结的。行政伦理制度,是行政伦理的内在环节和中介环节,是行政伦理存在和作用的制度保证,也是伦理建设的难点和重点之所在。

其三是作为核心内容和根本的价值观念模式。指的是行政伦理是承载着一定价值观念的伦理观念模式,并为社会提供一套集中表达社会占统治地位意识形态的伦理价值模式。在行政伦理体系中,如果说行政道德规范是基础,行政伦理制度是主干,那么行政伦理价值观念则是整个行政伦理的灵魂和导向。以伦理价值目标来导向、调控行政主体自身的行为,是行政伦理的最重要特征,是公共行政建设的重要内容和途径。

1.2.2  行政伦理研究综述

关于古代中国的行政伦理思想,中国传统社会是一个伦理型社会,伦理思想深厚而广博,下面就行政伦理思想选择其重要的来列举一二。

(1)就孔子论文 L u n w e n n e t而言,就有“节用而爱人,使民以时”(《学而》)、“为政以德”(《为政》)、“赦小过,举贤才”(《子路》)、“修己以安百姓”(《宪问》)、“有国有家者,不患寡而患不均,不患贫而患不安”(《季氏》)、“民无信不立”(《颜渊》);

(2)就孟子而言,就有“君有过则谏”(《万章下》)、“民为贵,社稷次之,君为轻”(《尽心下》)、“乐民之乐”,“忧民之忧”(《梁惠王上》)、“得天下也以仁,其失天下也以不仁”(《离娄上》);

(3)就荀子而言,有“礼之所以正国也”(《王霸》)、“从道不从君,从义不从父,人之大行也”(《子道》)、“君子之能以公义胜私欲也”(《修身》)、“用国者,得百姓之力者富,得百姓之死者强,得百姓之誉者荣”(《王霸》)、“无德不贵,无能不官,无功不赏,无罪不罚;朝无幸位,民无幸生”(《王制》);

(4)此后有董仲舒“正其义不谋其利,明其道不计其功”的主张,柳宗元的“吏为民役”的思想,朱熹“存天理灭人欲”的思想,黄宗羲关于做官是“为天下,非为君”的主张,以及他的“天下为主,君为客”、“官者,分身之君也”的思想,王夫之“一姓之兴亡,私也;而生民之生死,公也”的“公天下”思想,顾炎武提倡“清议”,即利用舆论力量来强化道德的主张。

这些思想言论,都是从不同侧面为创建一个合乎理性和正义的社会而提出的行政伦理方面的建议。这些思想观点,直到今天,仍然具有它们自身的价值和意义。同时,总结来看,中国传统行政伦理有以下主要特征:重教化职能而轻管理职能;重个人品行而轻行政实践;重个人操守而轻角色伦理。这些传统行政伦理对今天的公务员的行政伦理道德产生了一定的影响,在本文后面的章节还会具体的论述。

另外,行政伦理在西方国家有着长久的历史,纵观西方国家的行政伦理发展历史,可以分为三个阶段:萌芽阶段、初步发展阶段和成熟发展阶段。

(1)萌芽阶段(19世纪80年代末到20世纪20年代末)

最早认识到行政伦理问题的是英国著名学者伊顿(Dorman B.Eaton),1880年他在《英国公务员考试》一文中很明确地把公务员改革作为一个基本的道德行为。而美国最早关注行政伦理的是美国行政学者威尔逊,他在1887年的《行政学之研究》中提到文官制度对公共行政伦理的影响。

(2)初步发展阶段(20世纪30年代到60年代末)

1936年,高斯、怀特和狄莫克合著的《公共行政新领域》一书问世。高斯(John Gous)主张行政官员应有较大的自由决定权,提出行政官员向谁负有自由决定权的责任和自由决定权的裁决责任的含义等;狄莫克(Dmock)也看到了自由权的增长,他也主张允许行政官员拥有更大的自由决定权,但他们决不是要行政自由决定权的任意膨胀,而是主张对其控制。对于控制的方式出现了两种意见,即外部控制和内部控制。以赫尔曼·芬纳(Herman Finer)和卡尔·弗雷德里克为代表人物。

(3)成熟发展阶段(20世纪70年代初至今)

这一时期对于行政伦理的研究到了成熟的发展阶段,从研究的数量和质量上都有很大的提高。约翰·罗尔斯(John Rawls LunWen)倡导社会平等,并且使之成为新公共行政运动的核心概念。专家学者们主要从四个主题对行政伦理进行了深刻的讨论:第一,公民权和民主理论(Citizenship and Democratic Theory);第二,德性伦理(Virtue Ethics);第三,奠基思想和美国宪法传统(Founding Thoughts and the Constitutional Tradition);第四,伦理教育(Ethics Education)。

国外的学者开展行政伦理研究时间较长,而且在西方公务员制度建设中经过了实践的长期检验,其中的经验和教训,值得我们学习和借鉴。

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