地方自治学说评析

作者：郑贤君

时间：2006-10-27

　　5.制度性保障说

　　直到20世纪70年代，该学说在学术界一直占据通说的地位。它一方面基本上维持传来说的立场，另一方面，又重视宪法对地方自治的保障，即国家的法律必须不得侵犯地方自治的权力。制度保障说率先在德国形成，并在此后广泛影响了德国的学术界，一度在第二次世界大战后占统治地位。该说的倡导者是德国的卡尔·斯密特，德国所强调的地方自治重点在于保障，保障在历史传统过程中形成起来的公法上的地方自治制度。

　　制度保障说于20世纪50年代在日本为清宫四郎和田上穰治等人所采用，但他们主要是对德国已有学说的采纳。后成田赖明在其后的著述中对制度保障说又进行了新的论证。他认为：“现代国家的地方公共团体并不是建立于国家对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体，而是作为民主的国家构造的一环，和国家一起，为了服务于国民生活福利的提高，把由国民主权出发的公权力从国家独立出来，在各地自己的责任之下所行使的制度，自发尊重这种制度的意义，并把它作为一种在本质性内容上不容侵犯的公制度来保障”。[11]（P372）这一理论的立足点与前述观点的不同在于，它不把地方公共团体视为国家的对立物，而是在宪法和国家结构之内的共存物，这对于理解现代社会国家和地方的相互依存关系是有益的。但制度保障说也有它的弱点，既然认为国家立法不能破坏作为国家公法上的制度的地方自治的法律，即国家法律不得随意破坏地方自治法律的有效性，也不能破坏由历史传统所形成的制度内容及其本质内容的法律，那么，那些不被立法所限制的本质内容究竟是什么？也即什么才是地方自治内容的本质内容，就该问题学者之间无法形成一致的见解。

　　6.人民主权说

　　现代国家建立的理论基础是“人民主权”，这一理论在有些国家又表现为“国民主权”，如日本。该理论在社会事物中具体表现为两方面：一是如果某一事务是公民应负的义务，他必须服从；而在仅与他本身有关的一切事务上，他是自主的。也就是说，他是自由的，其行为只对上帝负责，即个人是本身利益的最好和唯一的裁判者（托克维尔）。该学说对美国的乡镇生活产生了很大的影响，美国的乡镇自由来源于人民主权学说。美国的各州都或多或少地承认乡镇的独立。[12]（P72）

　　人民主权的实质含义要求在涉及人民大众的事务中必须有人民的参与。这种参与既表现为有关国家整体事务的决策和处理，又表现为涉及地方事务的决策和运营。人民主权在国家和地方关系上有一最基本的要求，即“地方优先”或“地方优位”，也即凡是地方公共团体能够处理的事务应当完全由地方公共团体自己处理的原则。更为具体和实际的表现是，“只有市町村不能处理的才是都道府县的事务，只有都道府县不能处理的才是国家（中央政府）的事务”。[11]（P372）人民主权的制度表现一为直接民主，一为间接民主。对比起间接民主，直接民主在民主实现和参与的程度上要大得多，地方自治是直接民主的一种管理方式，在国家管理形式上表现为中央和地方的权限分配。在此意义上，地方自治既是人民主权在国家事务管理上的要求，又是该原则在地方事务管理上的体现。

　　在人民主权问题上，长期以来一直通行着卢梭的理论，认为主权不外是“公意”的运用，主权者是一个集体的生命，表现在国家上，主权是不可转让和不可分割的。因为，意志“要么是公意”，“要么是人民共同体的意志，要么就是一部分人的”，只有在前一种情况下，意志的宣示才是主权行为，才构成法律。而在后一种情况下，则只不过是—种行政行为，或一道命令而已。所以，在卢梭看来，主权是不可分割的。如果坚持这一理论，则只有国家才是主权的体现者，任何意义上的地方分权都是对主权本身的分割，很难将国家主权的不可分割性和地方自治意义上的地方优先结合在一起。在此问题上，地方自治理论之一的“传来说”对此进行了解释，他们认为，即使主权、国权、统治权作为单一、不可分之物，在一个国家之内，仍不能决定如何直接行使主权、国权、统治权的问题。“国”的统治权如何行使，由宪法原理所规定，并通过宪法条款所表述。并且指出，“中央政府并不等于作为主权、国权、统治权之主体的”国“，如果以法国式的方式表述，那么‘国家的主权’和‘在国家方面的主权’是不同层次的问题。[11]（P385）

　　人民主权的理论和原则既是地方自治的理论基础之一，又受到了传统意义上的主权理论限制。在当今社会，国家主权的最高性和单一不可分割性的主张越来越显示出理论本身的局限性和与潮流的相悖性，其主要原因一是在对外的国际化潮流中，国家和地区之间加强了合作，国家行为在合作过程中必然受到限制和约束；另一方面，在对内地区化潮流的过程中，在处理国家与国内各区域之间关系的过程中，国家自身行为受到了限制。因此，在该问题上，解决的方法不仅仅是单纯地否定主权理论，而是在坚持人民主权原则的前提下，发展限制主权理论，并在这一原则和框架的前提下，为地方自治确立应有的地位。

　　7.人权保障说

　　政治制度的目的归根结底是为了促进人的权利的实现，政治理想必须根植于个人的生活理想，人在社会政治结构中始终应是目的，而不是手段。基于这一认识，民主只是促进人权实现的一种手段而已，一切政治制度最初、最终的着眼点都应落在单个的“人”，而非集体的、组织的人，这也是国家成立的宗旨和本意。保障人权是国家的政治原则之一，但观念和价值的立意及追求必须通过制度设计，单纯依赖其本身是不会自动实现的。正因如此，人权保障需要贯穿在国家政治制度的各个层面上，地方自治就是这一观念在地方制度上的体现。国家在治理过程中虽然贯彻这一原则，但国家方圆既大，总不能在任何事情上都能尽察民意，人权保障在实际制度运行过程中总会有折扣。所谓“中央政府，其势常与民悬”（严复语），国家在管理社会过程中总是分离出它自身的利益，从而偏离最初目的。地方自治与中央政府的不同之处就在于，“自治政府为民之所立，故常与之共休戚、通痛痒”。[13]（P388）所以，地方自治在保障人权的实现上比中央政府要彻底得多。

　　但是，这一理论也有它的不便之处，既然国家和地方政府都致力于保障人权，当地方自治的保障人权同国家的保障人权发生冲突时，应以谁为先？怎样判断？谁来判断？判断的标准又如何确定？如何处理二者之间的冲突？对此还没有简单明确的答案。

　　8.法人说

　　在战后日本关于地方自治理论研讨中，认为中央与地方是一种对等关系，法人说即是其中的一种。法人说认为，在团体自治中，地方团体具有“人格”，地方团体是一法人。现行《地方自治法》第二条明确规定“地方团体为法人”，具有主体性。而根据传统的“国家法人说”，中央政府也是法人。所以，中央政府和地方政府是法人与法人之间的关系，二者之间是对等关系。

　　9.地方政府论

　　70年代以前，日本很少有人使用“地方政府”一词，法律上将都道府县和市町村称作“地方公共团体”，日常生活中则称为“自治体”。当时的统治阶级只是将地方自治体作为实施行政业务的组织而不是履行政治或统治职能的政治权力机构。后日本学者大力强调地方居民的参政功能，指出，既然地方自治体的省长和议员均由居民直接选举产生，因而地方自治体可称为“政府”。现在，“地方政府”和“政府间关系”等词虽尚未成为法律用语，但已被日本学界广泛接受。

　　10.权力分立制衡说

　　根据杰弗逊等人创立的西方民主论，不仅中央政府的立法、司法、行政等权力要实行“分立”，而且中央与地方之间也要“先行”实行分权，以防止权力腐败或走向专制乃至对外扩张，这是战后美国之所以将地方自治制度积极植入日本的动因之一。现在，日本的一些政治行政学者认为，地方自治是“通过保持地方政府与中央政府间的政治性紧张关系来维持民主政治结构的重要装置”。所以，要实现这一目标，中央地方之间必须是对等关系而不是上下关系。

　　评价

　　地方自治或地方自主不仅是纵向的国家权力分配方式，其背后还有深刻的社会政治理念作为其制度支撑。现代语境中的地方自治是对绝对国家主义的克服，是个人主义和个人自由等价值在地方生活的体现。它以人性的幽暗意识作为其立论前提，在中央和地方、国家和个人关系上带有深刻的怀疑和不信任的印痕。它奉行二元论的认知模式，强调中央与地方、国家和个人之间的对抗。作为地方政治生活的地方自治或自主一直被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量。除此以外，其功能还覆盖另外两个领域：作为代议制民主的组成部分，促进地方民众的实质参与；以及自由精神在地方生活中释放的实现形式。在一国垂直方向的权力分配上，始终存在着兼容多种价值的欲求，在不使国家解体和失控的前提下维持地方自由，不使“中央吞并所有地方生活”。[2]（P22）所以，作为个人主义在地方生活中的体现，地方自治始终被赋予这样的含义，自我负责、“积极性、活力、市镇的爱国主义，以及城市制度所激起的刚毅而取之不竭的品德”。[2]（P56）

　　地方自治还体现了国家与个人关系的深刻思考。法国宪法学家让—玛丽·篷蒂埃说道：“在法国宪法史上，国家与个人的关系始终是人们思考和辩论的内容。特别是在基督教的影响下，人们一直认为国家是因为个人（或个体）而存在的，而不是相反；最高价值或终极价值是人，而不是其他。这种思想自然导致承认平衡砝码的合法性。而地方分权就是这种平衡砝码之一”。[14]因此，承认地方自主权是国家和个人之间关系的平衡器，地方自主权可以分散过度的中央集权，后者是国家主义观念的集中体现。

　　但是，随着社会的发展，经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合。科技发展和全球化趋势进—步压缩空间，政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力，打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态，扩大了参与主体的范围，中央地方关系的格局也随之发生了变化。以地方自治和地方分权为特征的中央地方间的水平竞争在面临新要素组合的过程中日益显露出其弊端，过分强调竞争导致资源争夺，加重了二者之间的对立紧张。适应这一变化，各国调整中央地方关系，重新树立对人性的信心和积极肯定，推崇合作性道德，以合作和依赖代替对立，确立了合伙型和合作依赖关系型的中央地方关系模式。值得注意的是，由于各国原有基础的差异，这—发展趋势在各个国家的表现方式有所不同，原来权力集中的国家开始下放权力，原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督。同时，几乎在所有国家出现了一个共同现象，即以行政合同和行政指导的方式实现政府职能，政府以半官方和半民间的立场出现，模糊和弱化了原来过于强硬的官方定位，增加了制度外约束各级政府的渠道。传统地方自治理论也面临着调整和丰富的问题，在坚持地方自治的基本理论的前提下，开始增加政治性因素的影响力，发挥地方议员在中央机构的影响，通过意识形态的渗透影响地方政府的行动和选择，发挥舆论等社会因素的作用，以及通过行政合同和行政指导分散地方政府的权力。这些都在客观上牵制了地方政府的行动，分散了原来过于集中的权力支点，补充和丰富了地方自治的内涵。

　　上述不同理论是地方自治效力于本国实践过程中的反映，是传统地方自治理论的发展，有利于解决不同国家不同时期所面临的问题，说明地方自治概念本身不断受到新的挑战，其内涵也在不断发展。但是，在各种不同观点之下，依然可以看到一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。同时，传统意义上的地方自治观念出现了一些新的问题，在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中，基于对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体的地方团体在实践中遇到了挑战。对立和紧张在为地方带来了可见利益的同时，又出现了一些新的问题，损害了其他可欲价值，如地区平等、施政标准的公平及中央地方如何协调环境问题等，显示了对立观念在解决这些问题时的局促状态，地方自治观念面临着新的发展。

　　参考文献：

　　[1][日]杉原泰雄。宪法的历史[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

　　[2][法]托克维尔。旧制度与大革命[M].北京：商务印书馆，1992.

　　[3][美]乔·萨托利。民主新论[M]，北京：东方出版社，1998.

　　[4]曾景忠。孙中山地方自治思想论述[A].中国孙中山研究。孙中山和他的时代[C].北京：中华书局，1989.

　　[5]韩铁英。团体自治的虚像与实像——日本中央与地方关系浅析[J].日本学刊，1997，（4）。

　　[6]许崇德。各国地方制度[M].北京：中国检查出版社，1994.

　　[7]梁启超。商会议[A].何天柱。饮冰室文集之四[C].上海：上海广智局，1990.

　　[8]马小泉。清末筹备立宪时期地方自治探略[A].中华书局编辑部。辛亥革命与近代中国[C].北京：中华书局，1994.

　　[9]BOWMANPKEARNEY.StateLocalGovernment[M].Bos2ton：HoughtonMifflinCompany，SecondEdition.1993.

　　[10]政治学辞典[Z].杭州：浙江教育出版社，1987.

　　[11][日]山内敏弘。分权民主论的50年[A].张庆福主编。宪政论丛[C].北京：法律出版社，1998.