美国的民主政治与决策效率
多数统治是民主政治的一项重要原则，然而，在涉及面广的问题上，决策与众多的利益主体利害相关，为了维护自己的利益，各相关集团参与到政治过程中来，相互之间进行无休止的争执，结果是各执一词、讨价还价、议而不决，因此，在美国政治中，任何重大的决策要想取得多数是困难的。一旦相关利益集团之间的利害冲突达到无法调和的程度，政府是不会也无法轻易作出决定的。从另一个角度看，在决策过程中之所以会出现这种局面，恰恰是因为被讨论的问题关系重大，如果从决策效率考虑轻率、迅速地作出决定，反而导致社会的动荡。把某些特别重大的问题暂时搁置起来，不急于作出决定，以便有更充分的时间讨论，这样才能集思广益，使各种意见得到充分反映，从而达到最大程度的共识。从这个意义上来说，在某些重大问题上议而不决有时并不是一件坏事。
美国的民主政治在本质上不强调公共利益问题，尽管它也并不排除公共利益这个概念。美国政治强调的是：公共利益的判断和界定要通过适当的途径和程序来确定，而不是仅仅凭借主观的认识。在美国政治中，民主作为公民参与决策的一种程序和途径，个人或集团在参与民主时，完全而且应该追求他们自己的利益，他们利用民主的程序表达一己私利，通过各种利益相互作用、讨价还价、妥协、折衷的过程，以求在某些重大问题上达成共识，从而取得意见一致。民主政体有利于制定折衷的政策，这类政策往往调和了各个利益团体和权力中心之间的分歧，代表了利害相关集团之间分歧最小的意见。正如达尔所言，“民主的基础是妥协”。[6](p.222) 而这种妥协不仅有利于解决利益矛盾，同时也使得公共利益通过合法的程序和途径得以界定。
从政策实施的结果看，决策效率的低下确实在一定程度上损害了公共利益，但民主制度的这一缺陷是为了防止集权制度对公共利益造成更大损害所付出的代价。有人说，民主政治不一定能保证最好，但却避免了最坏，其道理正在于此。
(三) 改革的渐进性
效率主要针对的是某种政治制度满足政府基本功能的程度，一种社会制度的生存能力不仅取决于“民主”这样的价值判断因素，而且也取决于效率，价值判断与取向解决的是某种政治统治是否具有合法性的问题。随着政府职能的扩大和民众对政府要求的不断提高，效率正变得日益突出，已从原来的非价值性判断上升为价值判断因素之一。如果一个政府的效率反复受到破坏，其合法性也将受到影响，矛盾的主次关系就会出现转化，一个效率极其低下政府的合法性基础同样也会动摇。但是，基于民主政治自身的机制和适应能力，这种情况是不会出现的。
每个社会都谋求进步与发展，然而，社会政治制度决定了社会变革的方式。在强调效率的制度下，当不稳定袭击社会秩序时，一个常见的办法就是加强权威，通过激进的变革（radical change）或革命（revolution）的方式来推动社会的进步，这样的变革方式常常又为另一次不安定埋下了隐患。民主政体却可以通过渐进的改革（evolution）导致社会的稳定和前进。美国社会二百多年的稳定发展，其政治体制发挥了相当大的作用。
美国政治体制具有革命传统，但这一传统又反对极端的的方式进行社会变革，主张维护美国社会的现有结构。早期的美国政治家们在宪法中就提倡尊重渐进的法律秩序。维尔说得好，“美国人是民主派，但却是保守的民主派；他们是反对革命的革命派。”[8](p.7)
美国的政治过程中有多个权力中心起作用，它们之间存在着矛盾和斗争，但同时也在不断地进行协调，以求达成共识。政策不是在争取抽象的全民利益的前提下通过伟大而庄严的辩论制定出来的，政策只是讨价还价的结果，讨价还价——妥协的目的是意见一致。这样的决策机制被看作是美国民主制度的一个重要标志。更为重要的是，美国不仅有这样的民主制度，而且其中也包含着改革的手段。
在权力集中的社会里，在范围狭小的问题上（如枪支控制）的改革比较易于实现，决策的效率是较高的；但是在权力分散的民主社会里，有可能进行范围比较宽广而且更有持续性的改革。林德布洛姆认为，一个权力分散的社会实际可能是处于“不断革命”的状态之中。[10](p.652) 美国在制定政策时并不系统而全面地研究各种选择方案具有何种意义，政策变化只不过是对现行政策作一系列小小的调整。采取这种渐进主义是因为无法推测剧烈的改革会带来错综复杂、变化万千的各种后果和反响，同时也因为决策的政治过程需要一系列权力中心取得一致意见。一股重要的社会势力不愿实行激进式的改革，但他们却可能同意进行初步的、可以取消的试验。这种渐进性的政策制定过程是为了避免打乱基本的社会和政治格局，从这个意义上来说，它是保守的。但是在某些情况下会很快地发生一系列渐进性变革，经过长期的积累就会发生根本性的变革，从而导致社会整体上的进步。
美国政治当然需要改革，从美国政治的发展历史看，它经历了由邦联到联邦的转变，出现过罗斯福的“新政”，又目睹了20世纪中后期保守主义的复兴，这一系列变革的焦点是如何界定国家权力的范围，也可以理解为民主与效率的互动。美国的政治制度根据当时的现实状况在民主与效率之间作出调整，只不过这种改革和调整是通过渐进的方式来进行的。同样，在纠正不公平现象，或制止破坏环境、有损健康的行为等方面，美国社会只能缓慢地、效率较低地取得某些进展。
三
通过以上分析可以看出，在美国政治中民主和效率在有些时候和一定程度上是一对矛盾，但解决这一矛盾的方法不能靠取消民主制度来实现的，“消除民主弊端的办法是更多的民主。”笔者无意美化美国的政治制度，更无意忽视政府决策效率的重要性，美国社会的诸多弊端确实有其体制方面的原因。在有些需要采取协调一致的有效行动的关键性政策范围内，折衷的方法似乎起着潜在的破坏作用。根据意见一致的原则而产生的妥协政治，使利害相关的权力中心有机会拖延并大量修改终将形成的政策，政府无法高效地解决那些需要集中管理的、涉及到公共利益的许多事务，结果是不连贯的政策、浪费和缺乏效率。
一个兼顾民主与效率的政府是人们的理想和目标，然而，在人类事务中，没有不付出代价的收获，对政治制度的美好追求也是如此。政治学研究的经验告诉我们，任何解决方案都是以制造新的问题为前提的，因此，不应该期望一劳永逸的解决方案，也没有一劳永逸的政治制度，任何政治制度都不是完美无缺的。关于美国政治的未来，希尔斯曼（Hilsman）在其《美国是如何治理的》一书结尾较为乐观地指出，“从任何角度看，美国的政治过程都远远不算完善。但却有其长处，更重要的是这一政治过程有可能得到改善。由于人类知识有限，难以估计社会、经济和政治机构的改革将产生何种效果，因此，缓慢地进行改革是比较明智的。”[10](p.655)
参考文献
[1]王浦劬:《政治学基础》，北京大学出版社，1995.
[2]楚树龙：《跨世纪的美国》，时事出版社，1997.
[3]詹姆斯·W·西瑟：《自由民主与政治学》，上海人民出版社，1998.
[4]维尔：《宪政与分权》，中国社会科学出版社，1997.
[5]李剑鸣：《美国史研究中的文化隔膜问题》，《美国研究》1996年第1期。
[6]李强：《自由主义》，中国社会科学出版社，1998.
[7]Abraham Holtzman, American Government: Ideals and Reality, Prentice-Hall, Inc.,
Englewood Cliffs, New Jersey, 1980.
[8]维尔：《美国政治》，世界知识出版社，1981.
[9]Peter Woll , American Government: Readings and Cases, Little, Brown and Company, 1984.
[10]希尔斯曼：《美国是如何治理的》，商务印书馆，1988.
