试析美国国会的监督功能
出处：论文网
时间：2006-09-09
国会的调查权曾受到挑战，但依赖最高法院的支持而得以维持。最高法院在肯定国会 拥有调查权的同时，也指出调查权的行使不能破坏三权分立的原则，更不能侵犯个人自 由。1881年，最高法院在科尔本诉汤普逊(Kilbouorn v.Thompson)一案的判决中提示， 国会有调查权，但是，调查事项应限于国会的立法权范围，而且调查权的行使不能破坏 三权分立的原则。[12]
在另外一个案件的判决中，最高法院则从保护个人自由的角度出发，为国会的调查权 划了一条不可逾越的界限。1957年，国会众议院的非美活动委员会指控约翰·瓦特金斯 (John Watkins)犯有“藐视国会罪”。瓦特金斯曾经参加美国共产党，当时非美活动委 员会要求他讲出另外一些已经脱离美共的人员名单，瓦特金斯拒绝回答，他认为，这类 问题与非美活动委员会的工作无关，该委员会无权暴露人们过去的生活。在遭到国会指 控后，瓦特金斯反诉至法院，这个案件最后到达了最高法院。同年，最高法院就瓦特金 斯诉美国(Watkins v.U.S.)一案进行判决，正式否定了国会侵害个人自由的做法。最高 法院的判决书指出：“国会若无正当理由，不能揭发个人私事。调查本身并不是目的， 而必须与国会的正当职务有关而且有所帮助，人民虽有义务到国会作证，但国会也应尊 重被调查人的宪法上的权力，国会的调查如有威胁宪法修正案第一条所保障的自由时， 参议院或众议院应明确规定调查委员会之权限及调查目的，以确保调查只能用于帮助立 法工作。”[9](P214)
三、国会的听证制度
国会听证制度是当代美国国会政治生活中一个重要的环节，具体是指国会的常设委员 会或专门委员会就某个具体问题举行公开会议，传唤或接受政府官员、利益集团代表或 某些公民个人与会，并听取他们提供的证据和意见。这一制度既可以服务于立法过程， 又可以服务于监督过程。正是在听证过程中，议员的质询权才得以行使，公民的请愿权 才得以实现。
国会听证制度起源很早，但是在20世纪中期才固定下来，即所谓被“制度化”了。一 方面，随着国会日益开放或透明化，公众对立法过程的关心或干预持续增长，特别是利 益集团从中推波助澜，终于形成了美国式的听证制度。另一方面，国会议员也逐渐感受 到听证制度的好处，认为听证是“获取真相和事实，听取各方面意见”的最佳途径，也 是国会加强与一般民众联系，向民众宣讲法律要义的渠道，是议员向人民表达心声的重 要方式。总的看来，听证制度具有如下功能：第一，实现不同利益集团或潜在利益团体 之间，以及它们与国会委员会之间的信息交流(技术层面和政治层面)；第二，在听证过 程中对公民进行教育、宣传和说服；第三，在听证这种“半仪式化”的活动中，调解不 同的利益冲突，消除安全隐患，从而起到社会安全阀的作用。[13](P373)一般来说，在 听证过程中，很少有人着意关注国家整体利益，都是就事论事，着意追求自己的特殊利 益，不过，正是在多种利益较量的过程中，国家或社会的利益也就达到了。这是美国政 治制度设计的一个特点。
从形式上看，委员会(包括常设委员会和小组委员会)听证是最普通的样式。此外，还 有联合听证会(joint hearing)，实地听证会(field hearing)，预备听证会(prehearing)等种类。联合听证会是一个以上委员会或全院举行的听证会，所涉及的问 题一般是跨领域的。实地听证会是在国会以外的某个地区举行的听证会，如众议院预算 委员会现在每年都在各大城市举办听证会，使国会更容易听取公众对预算的意见。预备 听证会是指在正式听证会举办之前，委员会先对听证所涉及的问题的实质进行评估。
从性质上看，国会听证大致分为立法性、监督性、审查性和调查性四种类型：[11](P1 28)
第一，立法性听证。现在美国国会的立法一般都要事先进行听证，听证被认为是获得 信息和知识的重要途径，是立法过程不可缺少的组成部分。在听证会中，各种不同利益 集团的代表就某件法案向议员们陈述意见，议员专业知识不足之处可以由此得到弥补， 信息得到补充，同时还可以与各方面进行沟通和协调，这就使法案的制定更加完善。根 据有关法律规定，听证会的记录一般必须公开，这样一来，委员会成员和利益集团就某 法案所持的立场就被公开了，从而使国会活动具有更大的透明度。
第二，监督性听证。国会参议院在行使人事同意权，批准对内阁级官员、高级法官、 驻外大使和高级将领等的任命时，也要举行听证会，其目的是为了考核提名人的背景， 以确定此人是否胜任未来的工作，同时国会还可以对行政当局的政策走向形成制约，这 种听证就是监督性听证。国会在批准条约时的听证也属于同一性质。
第三，审查性听证。预算听证属于典型的审查听证会，主要是借此对政府工作进行审 查。其他如“日落法”听证、立法否决听证以及弹劾听证等也属于这个范畴。审查听证 如涉及国家机密或个人隐私，可以不公开举行。公开与否，一般由委员会主席或小组委 员会主席决定。但有时候如不公开举行，则要先由委员会成员公开投票决定。
第四，调查性听证。这一般是针对某个具体问题进行的通常由国会某个常设委员会或 特别委员会来主持。这是与狭义的政府监督最直接相关的听证活动。
对于国会听证制度，主要的批评在于：议员及其助手不是听取意见，而是制造意见， 他们介入听证程序，左右听证结果。他们选择性地邀请与自己观点相同的团体和代表与 会，宣讲自己的观点，给对手制造麻烦，同时限制对方的发言和立场表达；对于已获得 的信息，随意曲解，任意剪裁，以支持自己的立场或观点，结果导致信息混乱。[11](P 131)
在了解了国会听证制度之后，有必要对国会调查和听证的异同进行一番分析。调查权 是从立法权引申出来的一种国会的固有权力，调查是国会经常进行的一种活动，调查过 程可以与国会的所有功能相关，如调查既可以为立法服务，又可以专注于监督，同时在 这一过程中反映民意，不过，国会调查在监督方面的作用最突出。听证是国会活动的一 种重要形式，可以服务于各种性质的国会活动，如立法、监督和代表等。听证往往是调 查过程的一个重要组成部分。正如调查具有强烈的监督取向一样，听证制度也有很强的 监督效用。需要指出的是，调查与听证通常是一起进行的，如国会常常举行听证会，调 查政府的开支情况。通过对政府经费进行核准和稽查，有效控制“支票本”，从而显示 国会掌握的“钱包的权力”。
四、国会监督权的扩大
从20世纪30年代开始，美国的政治权力逐渐向联邦集中，而在联邦政府内部，权力又 向总统及其领导下的行政部门集中。结果，一方面，国会立法所涉及的社会生活的范围 越来越广，另一方面，国会的实际决策作用越来越小于行政部门。在此情况下，国会越 来越着重于对政策进行监督，因此，国会的监督作用日益突出。特别是从20世纪70年代 初起，国会权力开始整体复兴，于是国会不仅参与决策更加积极，而且其监督功能也更 加扩大。
在20世纪70年代，参众两院制定了一系列新规则，授予各常设委员会更广泛的监督权 。国会扩大调查权的努力也得到了最高法院的支持。除了扩大监督授权，国会还从组织 上加强了监督的制度安排。
自20世纪70年代以来的30多年中，国会监督权扩大的过程与国会开放的过程是同步进 行的。从人民主权思想出发，作为代议机构的国会理论上是应该向人民公开的，但是过 去很长时间里美国国会的开放性和透明度都是有限的。现在，美国国会的大部分调查和 听证都可以自由旁听和自由报道。如果说过去国会的开放主要限于结果的话(即要详细 记载立法和监督过程中的议事记录，供公民自由索阅)，那么现在国会的开放还包括了 过程。人们现在能够旁听或直接观察国会活动的整个过程，新闻媒体可以自由采访。通 过运用现代技术手段(卫星、电视、广播、网络等)转播国会调查和听证活动，使更多的 美国民众可以了解国会的议事日程和内容，进而观察到国会政治的实情。国会议事制度 的公开化是战后美国民主进程深化的一个重要组成部分。
在加强国会透明度方面，电视转播影响最大。目前，美国已经形成了以C—SPAN频道为 核心的国会议事活动电视直播制度。国会的开放增加了议员的独立性，国会领袖和委员 会主席更难控制那里的权力游戏，因此也增加了妥协的难度。同时，议员的活动受到媒 体、选民、利益集团和其他政治势力更严格的监督，“责任政治”得到发展。由于议员 背后的压力加大，国会对政府的监督趋于更加严格，也更理直气壮。
五、国会监督中的问题
美国的宪政学者认为，国会监督中的一个重要问题是缺乏整体性。无论两院之间，还 是一院内部，都没有一个机构或机制来集中组织、全面领导各委员会的监督活动。结果 ，国会很少从整体上把握政府工作，很难从全局观念去控制行政部门。与此同时，这种 缺乏集中性和全面性的状况又使一些不被注意的政府机构长期逍遥，受不到足够的监督 ，直到出现问题才能引起国会重视。另外，缺乏协调往往导致监督活动重复，结果对国 会和行政部门都造成严重的时间、精力的浪费。如国会两院的若干委员会或小组委员会 经常就同一个问题，轮番传唤同一行政机构的主管人员，使行政部门苦不堪言。[14](P 225)
不过，国会监督中最大的问题还是调查和听证被滥用的问题。这方面最著名的例子是 麦卡锡主义时期国会“非美活动委员会”的调查和听证活动。1938年，众议院设立“非 美活动调查委员会”，与参议院工作委员会内的一个小组委员会共同调查美国国内的“ 极权主义活动”。1950年，来自威斯康星州的共和党参议员约瑟夫·R·麦卡锡(Joseph R.McCarthy，1908—1957)在为纪念林肯生日举行的活动中发表演说，利用“共产主义 颠覆”这个话题，开始大肆宣言共产主义威胁论，并且直指美国政府内部就有不少共产 主义的信徒和苏联间谍。此后，麦卡锡利用“非美活动委员会”和他领导的调查委员会 ，在美国掀起了一股“红色恐怖”狂潮，美国历史进入了麦卡锡主义时期。
当时正值冷战时期，许多美国人确实对共产党主义运动持有恐惧感。麦卡锡正好利用 了美国人的这种恐惧心理。他的基本推论是：如果没有美国国内的内奸或共产党的同情 者，美国不会如此之快地丧失它在二战中获得的优势。因此，为了消除共产党人对美国 的威胁，必须首先清除内在的敌人，他所谓的敌人包括了少数民族、外国人、左派人士 和美国共产党人等，打击面极大。麦卡锡在毫无根据的情况下，公开指责杜鲁门政府内 部至少隐蔽着250位共产党人，其中竟然包括美国副总统华莱士、著名参议员富布赖特 和著名科学家爱因斯坦等人。除了当时不正常的政治气氛，麦卡锡颠倒黑白、捕风捉影 、大搞政治迫害的做法之所以能够得逞一时，一个重要原因就是杜鲁门政府采取了默许 和纵容的态度，他们也想借此除掉异己，击败自己的政治对手。1950年9月23日，杜鲁 门总统签署了“国家安全法”(即臭名昭著的“麦卡锡法”)，该法限制共产党的活动， 要求政府公务员进行“忠诚宣誓”，从而极大程度上推动了反共大潮的蔓延。此后，麦 卡锡发起了新一轮政治迫害的浪潮。他利用“非美活动委员会”和他领导的调查委员会 ，到处给人贴上“阴谋颠覆分子”的标签，大量传唤政府官员和一般公民到国会作证或 接受质询，不到会者即以“藐视国会罪”论处。当时，不少人仅仅因为谣言、社会关系 或家庭出身等就被免职或失去工作，大量专家被清洗，有些人更受到无端的法律指控。
麦卡锡的政治疯狂逐渐失控，连联邦调查局局长胡佛和国务卿艾奇逊都被指为“颠覆 分子”，而且远在大西洋彼岸的英国首相艾德礼也成了“共产党人”。1954年，麦卡锡 更将恐怖清洗的矛头指向军队，这终于引起了众怒。1954年12月，参议院以67票对22票 通过决议，对麦卡锡违反参议院传统行为方式的做法进行正式谴责。从此，麦卡锡的政 治影响力一落千丈，美国终于离开了“麦卡锡主义”时期。“麦卡锡主义”不仅使美国 的公民自由受到严重损害，而且干扰了美国政府的内外政策，如对华政策就更加僵硬， 从而大大危害了美国的国家利益，最终成为美国历史的一个污点。
近年来国会滥用调查和听证制度的例子是前面提到的并且与中国有关的考克斯报告。1 998年美国众议院依据该院特别委员会的《关于美国国家安全及对华军事及商业关系的 报告》形成了第463号决议案，然后，再根据该决议案在众议院成立了“美国在同中国 交往时对国家安全以及军事、商业方面的关注特别委员会”，由加州民主党议员考克斯 担任主席，专门调查美国向中国转让军事技术问题，同时负责评估中国增强军事和情报 能力对美国国家安全的影响。该特别委员会对150多人进行了近700小时的采访和质询， 开了34次正式会议讨论有关问题和证词，最后形成的报告被称为“考克斯委员会报告” 。[11](P139)需要指出的是，1999年5月8日，美国战机轰炸了中国驻南斯拉夫联盟的大 使馆，中美关系骤然紧张，而众议院却在5月25日抛出这份报告，无疑是故意火上加油 。“考克斯委员会报告”罗列大量不实的数据、图表和其他材料，以论证“中华人民共 和国利用各种人员、组织机构和手段获取美国的敏感技术，中国的科学家、学生、商人 和官员以及职业情报人员对美国国家安全构成威胁”。[15](P1)报告攻击中国“偷窃” 美国的尖端核弹头技术，但事实上它列举的包括W—88在内的7种核弹头的结构、尺寸、 重量、形状、威力、圆概率偏差以及服役时间等数据，在因特网和许多公开出版物上都 可以查到。中国政府认为，这种无中生有的指控“是一种典型的种族偏见，是对中华民 族的极大污蔑。是美国50年代麦卡锡主义幽灵的重现，是美国一些反华政客仇视中国发 展和强大的变态心理的表现”。[16]
六、小结
在美国的立法—行政关系中，立法机构对行政部门的监督是一种重要而持久的关系。 作为研究者，必须对此有足够的重视。这里我们还要引用美国前总统威尔逊的一段话： “如果不是国会拥有并运用能对政府行政官员的行为和气质进行了解的一切手段，全国 民众是无法知道这些官员们是怎样为他们工作的。如果不是国会对这些情况进行检查， 并通过各种形式的议论进行细微的审查，全国民众对他们应该了解和给予指导的最重要 的大事，仍会一无所知。这是极为不利的。国会作为消息来源的作用，甚至大于它的立 法作用”。[5](P167)国会监督权仍处于扩大的过程之中。20世纪70年代开始的国会复 兴有助于加强国会的监督功能，国会改革后透明度的增加也驱使国会发挥更大的监督作 用。冷战后，国会权力有进一步抬头的趋势，其中的一个表现也在监督活动更加频繁这 个方面。
需要注意的是，国会的监督作用也会被滥用的。特别是在外交领域，由于得不到有效 的制约，国会的调查和听证权力极易被用于不正确的目的。近年的中美关系就见证了这 种不正常的现象。
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