试析美国国会的监督功能
出处：论文网
时间：2006-09-09
随着建设社会主义市场经济制度所需要的法律体系逐渐趋于完备，从第九届全国人民 代表大会开始，我国各级人大在继续推进立法的同时，对执法监督越来越重视。加强监 督功能成为了人大工作的又一个重点。迄今为止，我国学界对国外立法系统的研究偏重 于立法方面，对其监督功能的介绍和研究尚有不足。本文集中分析美国国会的监督功能 ，以期对我们现实生活中正在发展的立法监督有所借鉴和帮助。
美国国会的基本功能有三项，即代表人民、制定法律、对行政和司法部门进行监督与 制约。[1]也有美国学者对国会的功能进行了更细致的划分，认为国会至少履行了六项 重要职责：代表、立法、形成一致意见、监督、阐明政策和给予合法地位。[2](P483) 不管如何划分，人们都承认对行政和司法部门进行监督是美国国会的一项基本功能。事 实上，英国功利主义哲学家穆勒和曾任美国总统的威尔逊就反复强调，在看待立法机构 的权力实践时，要更注意其对监督权的运用。[3](P2)
所谓国会的监督功能是指：“国会必须持续地检讨行政当局是否有效地执行了国会所 通过的法案。”[4](P201)威尔逊写道：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一 切进行议论，乃是代议机构的天职”。[5](P167)
从重要性的角度看，通过立法进行决策无疑是国会最重要的活动，但是就日常政治来 讲，监督是国会进行得最频繁的行为。从某种意义上说，立法是特定时刻的事件，而监 督是无时无刻不在发生的过程。
一、国会监督功能的一般表现方式
无论是理论上还是实践中，国会的监督和制约功能主要是针对总统及其领导的行政机 构的。本文也是在此意义上来探讨国会的监督功能的。
具体地说，国会对行政部门的监督涉及五个方面的内容：第一，行政方面执行法律的 情况；第二，行政方面使用国会拨款的情况；第三，政府人员的从政行为；第四，行政 方面的机构设置；第五，行政方面的决策程序。[6](P468)
国会拥有的宪法手段都可以用来履行监督功能，大致包括：立法权、财权(钱袋权)、 任命批准权(人事权)、条约批准权、弹劾权、调查权。此外，还有制定“日落法”的权 力，一度(1983年以前)还有立法否决权。
1.立法权。
立法权为国会的监督功能提供了基本的保障。所有行政机构中的部、署、委、局的设 立与撤销，以及其内部的组织结构，都是由国会立法明确规定的。国会可以联合决议的 形式批准或否决总统提出的行政改组计划。国会立法建立各政府职位并规定其权限，同 时规定担任各种职位的资格。此外，国会规定各级官员的薪金等级，决定哪些职位分别 由政治任命官员、高级文官或低级文官担任，确定差旅费标准、办公用品及设备的购置 费用等。
所有总统和行政机构提出的立法倡议，都必须经国会审议并制定成法律才能实施。有 时国会还通过立法直接干预总统行使权力的方式。比如，1973年国会推翻了尼克松总统 的否决而通过了《战争权力法》，限制了总统发动战争的权力。又如，针对此前总统经 常擅自扣压国会已经批准的拨款的做法，国会在1974年通过了《预算与扣压拨款控制法 》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)，限制总统独 自决定扣压国会拨款的权力。[1](P369-370)
2.财权(钱袋权)。
就监督而言，国会的“钱袋权”可能是最有效的。从法律上讲，美国政府支出的每一 分钱都必须经由国会通过拨款法批准。
如果国会不通过拨款法，政府机构就会因无钱运转而陷入停顿。1995年底和1996年初 ，因共和党国会议员与克林顿总统发生争执，拨款法迟迟未能通过，结果联邦政府的部 分机构两次关门，引发美国公众的强烈不满。
国会的预算监督主要体现在预算授权法和拨款法的过程中，各常设委员会和小组委员 会要举行一系列听证会，要求有关行政部门的官员到会作证，说明上年度预算和各种联 邦项目的执行情况，并汇报下个财年的计划等等。出席官员必须回答议员提出的各种问 题。这种听证过程实际上是对政府各机构工作的年度全面检查。
3.任命批准权(人事权)。
根据美国宪法和有关法律的规定，总统提名任命的部分官员须经参议院批准。这种人 事批准权是国会制约行政当局的一个重要手段，不过，就对政府政策的监督而言，其作 用是比较间接的。
每两年参议院都要审议10万左右的提名，不过其中大部分是军官，参议院的批准只不 过是例行公事。比如，1987—1988年，参议院受理总统提名89193人，批准88721人。[7 ](P296)
在需经参议院批准的职务中，最重要的是内阁级部长、副部长和助理部长、驻外大使 、联邦各级法院法官(包括最高法院大法官)、法院的联邦执行官和联邦检察官。一般来 说，参议院对内阁部长的提名大都予以批准，迄今为止，总统提名的内阁级部长仅有8 人遭到参议院拒绝，但参议院对助理部长的提名则严格审查。当然，参议院对于批准最 高法院大法官的任命最为慎重，这一是因为大法官的职位特别重要，其某些决定会对美 国的宪政结构产生影响，而总统总是任命与自己观点相同的人为大法官，以期他的政策 能得到联邦法院的支持；二是因为与民选官员和政治任命官员不同，大法官是终身职， 非经弹劾并定罪不得被免职，因此，其政治作用往往长于一般政治官员。在美国历史上 ，大约有20%总统提名的大法官人选被参议院拒绝。[1](P371)
参议院人事批准权的监督功能主要体现在两方面：一是通过拒绝提名或发出相应威胁 对政府的政策趋向加以制约；二是通过举行提名听证会，对候选官员个人的政策取向加 以制约，有时候要求候选官员作出明确的政策承诺。
4.条约批准权。
总统与外国政府订立的条约必须经参议院批准，这也是美国宪法明确授予参议院的权 力。从理论上讲，条约批准权是国会监督政府对外行为的有效手段。但是，在实践中总 统往往通过与外国政府订立行政协定来绕过国会。根据美国最高法院的有关判决，行政 协定具有与条约一样的法律效力，而且无须参议院批准。因此，条约批准权的监督功能 是打了折扣的。
自开国总统华盛顿时代以来，美国政治家就认识到条约与行政协定的不同。总统们越 来越多地运用这种不同来争取其决策自由度。从1789年至1985年，美国政府与外国订立 的条约与行政协定之比是：1320比10873。特别是20世纪40年代后，行政协定的数量一 直是条约的20倍以上。[2](P564)这种现象的高潮是20世纪的60和70年代。当时，使国 会特别恼火的不仅是条约与行政协定之比绝对不平衡，更重要的是总统只是将一些无关 紧要的国际协议交参议院批准，而至关重要的互助和军事协定却连招呼都不打一声。比 如，当参议院正在批准保护墨西哥古代文物和维修红海中的某些航标灯的条约的时候， 总统却在用行政协定作出关于美国在越南、老挝、朝鲜和泰国的军事存在的重大决定。
5.弹劾权。
根据美国宪法，国会有权对犯有叛国罪、贿赂或其他重罪和轻罪的“总统、副总统和 合众国的所有文职官员”进行弹劾。近代弹劾制度始于14世纪的英国。自1789年以来， 共有14名联邦官员受到众议院弹劾，13人受到参议院审判。其中，法官9人，参议员1人 ，总统2人(安德鲁·约翰逊和克林顿)，部长1人(格兰特政府的陆军部长)。最终只有4 人被判有罪，均为法官。对于参议员的弹劾案，参议院以无管辖权为理由予以驳回。
弹劾权是一项令人生畏的权力，对总统和其他政府官员具有巨大的威慑力，但是，就 监督而言，它的作用也是间接的。
6.“日落法”。
所谓“日落法”，就是国会在批准成立一个新的行政机构或批准一个联邦计划项目时 ，明确规定该机构或该项目的终止日期。在政府行政管理中，建立一个机构和批准一个 项目是比较容易的，但要撤消它们却很困难，因为这将使许多人失去工作，会损害许多 方面的利益。如何控制自然趋于膨胀的行政机构，对于任何政府来讲都是一个头疼的问 题。制定“日落法”这种特殊形式的法律，目的就是为了对抗机构自我膨胀的趋势。
“日落法”对于适时终止那些时过境迁已无存在必要的机构和项目是有作用的，但没 有完全达到国会预想的目的。“日落法”一般都规定，在机构或项目的结束日期到来之 前，国会要对该机构的工作和该项目的执行情况进行全面审查，以决定它们是否继续下 去。这条规定为某些机构和项目的生存提供了机会。当然，也就是在这一审查过程中， “日落法”成为了国会监督行政的一种重要手段。[8](P153)
7.立法否决权。
所谓立法否决，就是国会在一项法律中写入这样的条款：总统或行政机构根据该法委 托的权力，可以为执行该法而采取行动和制定行政条例，但是这些行动和条例必须得到 国会的同意方可付诸实施；国会可以在一定期限内(一般为30到90天)以两院共同决议或 一院决议，甚至一个委员会的决议否决该项行动或规章。与一般法律不同，这项决议无 需总统签署。对于国会行使监督功能而言，立法否决权是比较有效的手段。
立法否决权始于1932年，直至1983年，共有210项法律附加了这种立法否决条款。立法 否决的努力并不都是成功的，例如，从1960年到1975年，在国会提出的立法否决的决议 案共351件，但只有71件获得通过。[8](P144)不过，立法否决权毕竟对行政部门的行动 和权力形成了直接的制约，因此，国会的这种权力遭到自胡佛以来历届美国总统的反对 。1983年6月，美国最高法院在查哈诉移民归化局一案中，以7∶2的票数裁决立法否决 权违宪，作出了对行政当局有利的决定。最高法院认为，如果允许国会干涉行政机构的 行动，就违反了三权分立的宪法原则。
查哈案之后，国会再不可能用决议这种简洁的形式否决行政部门的行动或规定了。此 后，国会如果想用立法形式否决行政部门的做法，就必须走更繁琐的正常立法程序，即 先形成两院共同决议，然后送总统签署，若总统不同意，国会就必须以两院2/3的多数 票推翻总统的反对才能达到目的。
8.调查权。
在监督总统及其领导的行政部门方面，最常见和最有戏剧性的形式就是国会的调查权 。关于国会的这种权力，下面将进行专门的讨论。
二、国会的调查权
国会调查权的基本作用是：监督行政过程，收集立法信息，在特别重大的问题上发挥 作用，让人民了解政府运作情况。[9](P203)
国会调查权的运用一般涉及如下方面：第一，围绕行使立法权进行的调查；第二，选 举调查；第三，政治调查，主要指涉及有关行政部门及其工作人员违法行为的调查；第 四，涉及有关国家机关及其工作人员侵犯公民权利的调查。[10](P175)
国会行使调查权的一般形式是，利用现有的委员会或专门设立的委员会就某一个具体 问题进行调查，或调档审查，或举行听证，即要求或接受有关政府部门、利益集团代表 或公民个人在会议上公开或秘密地提供证词和记录。为此，国会的委员会可以发出传票 ；任何人如果无视传票，都可能被国会以“藐视国会罪”提交法院论处。不过，按照美 国政治的惯例，总统和主要官员可以援引“行政特权”拒绝回答国会的询问。另外，在 国会行使调查权时，不得使用搜查、扣押、逮捕等警察手段，不得对证人施加不正当的 心理压力或影响。
国会第一次行使调查权的案例出现在1792年。当时，众议院成立了一个7人委员会，专 门调查克莱尔将军(St.Clair)在与印第安部落作战时失败的原因。此后，国会调查就成 为美国立法—行政关系中经常化的现象。在战后的美国，比较著名的国会调查案例包括 ：越战调查，水门事件调查，伊朗军售问题调查，1986年挑战者号航天飞机爆炸事件发 生后对国家宇航局(NASA)的调查，等等，由于冷战后政党政治激化，加上国会与白宫的 矛盾加剧，在克林顿时期，国会对调查权的运用达到一个高潮。先是1995年1月开始的 第104届国会要求每个委员会在每次开会之前，必须提交对政府全面监督的报告；然后 是105届国会对1996年大选中民主党募捐过程中存在的“软钱”问题穷追不舍；最后是1 06届国会对克林顿绯闻案的调查和关于弹劾的争论。[11](P122-123)其间，国会还组织 了一个以加州众议员考克斯领导的专门委员会，调查所谓中国从美国盗取核技术问题， 该委员会于1999年5月发表一份以猜测和臆断为依据的报告(“考克斯报告”)，全面攻 击中美核技术合作，对当时的中美关系造成了很坏的影响。
美国国会的基本功能有三项，即代表人民、制定法律、对行政和司法部门进行监督与 制约。[1]也有美国学者对国会的功能进行了更细致的划分，认为国会至少履行了六项 重要职责：代表、立法、形成一致意见、监督、阐明政策和给予合法地位。[2](P483) 不管如何划分，人们都承认对行政和司法部门进行监督是美国国会的一项基本功能。事 实上，英国功利主义哲学家穆勒和曾任美国总统的威尔逊就反复强调，在看待立法机构 的权力实践时，要更注意其对监督权的运用。[3](P2)
所谓国会的监督功能是指：“国会必须持续地检讨行政当局是否有效地执行了国会所 通过的法案。”[4](P201)威尔逊写道：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一 切进行议论，乃是代议机构的天职”。[5](P167)
从重要性的角度看，通过立法进行决策无疑是国会最重要的活动，但是就日常政治来 讲，监督是国会进行得最频繁的行为。从某种意义上说，立法是特定时刻的事件，而监 督是无时无刻不在发生的过程。
一、国会监督功能的一般表现方式
无论是理论上还是实践中，国会的监督和制约功能主要是针对总统及其领导的行政机 构的。本文也是在此意义上来探讨国会的监督功能的。
具体地说，国会对行政部门的监督涉及五个方面的内容：第一，行政方面执行法律的 情况；第二，行政方面使用国会拨款的情况；第三，政府人员的从政行为；第四，行政 方面的机构设置；第五，行政方面的决策程序。[6](P468)
国会拥有的宪法手段都可以用来履行监督功能，大致包括：立法权、财权(钱袋权)、 任命批准权(人事权)、条约批准权、弹劾权、调查权。此外，还有制定“日落法”的权 力，一度(1983年以前)还有立法否决权。
1.立法权。
立法权为国会的监督功能提供了基本的保障。所有行政机构中的部、署、委、局的设 立与撤销，以及其内部的组织结构，都是由国会立法明确规定的。国会可以联合决议的 形式批准或否决总统提出的行政改组计划。国会立法建立各政府职位并规定其权限，同 时规定担任各种职位的资格。此外，国会规定各级官员的薪金等级，决定哪些职位分别 由政治任命官员、高级文官或低级文官担任，确定差旅费标准、办公用品及设备的购置 费用等。
所有总统和行政机构提出的立法倡议，都必须经国会审议并制定成法律才能实施。有 时国会还通过立法直接干预总统行使权力的方式。比如，1973年国会推翻了尼克松总统 的否决而通过了《战争权力法》，限制了总统发动战争的权力。又如，针对此前总统经 常擅自扣压国会已经批准的拨款的做法，国会在1974年通过了《预算与扣压拨款控制法 》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)，限制总统独 自决定扣压国会拨款的权力。[1](P369-370)
2.财权(钱袋权)。
就监督而言，国会的“钱袋权”可能是最有效的。从法律上讲，美国政府支出的每一 分钱都必须经由国会通过拨款法批准。
如果国会不通过拨款法，政府机构就会因无钱运转而陷入停顿。1995年底和1996年初 ，因共和党国会议员与克林顿总统发生争执，拨款法迟迟未能通过，结果联邦政府的部 分机构两次关门，引发美国公众的强烈不满。
国会的预算监督主要体现在预算授权法和拨款法的过程中，各常设委员会和小组委员 会要举行一系列听证会，要求有关行政部门的官员到会作证，说明上年度预算和各种联 邦项目的执行情况，并汇报下个财年的计划等等。出席官员必须回答议员提出的各种问 题。这种听证过程实际上是对政府各机构工作的年度全面检查。
3.任命批准权(人事权)。
根据美国宪法和有关法律的规定，总统提名任命的部分官员须经参议院批准。这种人 事批准权是国会制约行政当局的一个重要手段，不过，就对政府政策的监督而言，其作 用是比较间接的。
每两年参议院都要审议10万左右的提名，不过其中大部分是军官，参议院的批准只不 过是例行公事。比如，1987—1988年，参议院受理总统提名89193人，批准88721人。[7 ](P296)
在需经参议院批准的职务中，最重要的是内阁级部长、副部长和助理部长、驻外大使 、联邦各级法院法官(包括最高法院大法官)、法院的联邦执行官和联邦检察官。一般来 说，参议院对内阁部长的提名大都予以批准，迄今为止，总统提名的内阁级部长仅有8 人遭到参议院拒绝，但参议院对助理部长的提名则严格审查。当然，参议院对于批准最 高法院大法官的任命最为慎重，这一是因为大法官的职位特别重要，其某些决定会对美 国的宪政结构产生影响，而总统总是任命与自己观点相同的人为大法官，以期他的政策 能得到联邦法院的支持；二是因为与民选官员和政治任命官员不同，大法官是终身职， 非经弹劾并定罪不得被免职，因此，其政治作用往往长于一般政治官员。在美国历史上 ，大约有20%总统提名的大法官人选被参议院拒绝。[1](P371)
参议院人事批准权的监督功能主要体现在两方面：一是通过拒绝提名或发出相应威胁 对政府的政策趋向加以制约；二是通过举行提名听证会，对候选官员个人的政策取向加 以制约，有时候要求候选官员作出明确的政策承诺。
4.条约批准权。
总统与外国政府订立的条约必须经参议院批准，这也是美国宪法明确授予参议院的权 力。从理论上讲，条约批准权是国会监督政府对外行为的有效手段。但是，在实践中总 统往往通过与外国政府订立行政协定来绕过国会。根据美国最高法院的有关判决，行政 协定具有与条约一样的法律效力，而且无须参议院批准。因此，条约批准权的监督功能 是打了折扣的。
自开国总统华盛顿时代以来，美国政治家就认识到条约与行政协定的不同。总统们越 来越多地运用这种不同来争取其决策自由度。从1789年至1985年，美国政府与外国订立 的条约与行政协定之比是：1320比10873。特别是20世纪40年代后，行政协定的数量一 直是条约的20倍以上。[2](P564)这种现象的高潮是20世纪的60和70年代。当时，使国 会特别恼火的不仅是条约与行政协定之比绝对不平衡，更重要的是总统只是将一些无关 紧要的国际协议交参议院批准，而至关重要的互助和军事协定却连招呼都不打一声。比 如，当参议院正在批准保护墨西哥古代文物和维修红海中的某些航标灯的条约的时候， 总统却在用行政协定作出关于美国在越南、老挝、朝鲜和泰国的军事存在的重大决定。
5.弹劾权。
根据美国宪法，国会有权对犯有叛国罪、贿赂或其他重罪和轻罪的“总统、副总统和 合众国的所有文职官员”进行弹劾。近代弹劾制度始于14世纪的英国。自1789年以来， 共有14名联邦官员受到众议院弹劾，13人受到参议院审判。其中，法官9人，参议员1人 ，总统2人(安德鲁·约翰逊和克林顿)，部长1人(格兰特政府的陆军部长)。最终只有4 人被判有罪，均为法官。对于参议员的弹劾案，参议院以无管辖权为理由予以驳回。
弹劾权是一项令人生畏的权力，对总统和其他政府官员具有巨大的威慑力，但是，就 监督而言，它的作用也是间接的。
6.“日落法”。
所谓“日落法”，就是国会在批准成立一个新的行政机构或批准一个联邦计划项目时 ，明确规定该机构或该项目的终止日期。在政府行政管理中，建立一个机构和批准一个 项目是比较容易的，但要撤消它们却很困难，因为这将使许多人失去工作，会损害许多 方面的利益。如何控制自然趋于膨胀的行政机构，对于任何政府来讲都是一个头疼的问 题。制定“日落法”这种特殊形式的法律，目的就是为了对抗机构自我膨胀的趋势。
“日落法”对于适时终止那些时过境迁已无存在必要的机构和项目是有作用的，但没 有完全达到国会预想的目的。“日落法”一般都规定，在机构或项目的结束日期到来之 前，国会要对该机构的工作和该项目的执行情况进行全面审查，以决定它们是否继续下 去。这条规定为某些机构和项目的生存提供了机会。当然，也就是在这一审查过程中， “日落法”成为了国会监督行政的一种重要手段。[8](P153)
7.立法否决权。
所谓立法否决，就是国会在一项法律中写入这样的条款：总统或行政机构根据该法委 托的权力，可以为执行该法而采取行动和制定行政条例，但是这些行动和条例必须得到 国会的同意方可付诸实施；国会可以在一定期限内(一般为30到90天)以两院共同决议或 一院决议，甚至一个委员会的决议否决该项行动或规章。与一般法律不同，这项决议无 需总统签署。对于国会行使监督功能而言，立法否决权是比较有效的手段。
立法否决权始于1932年，直至1983年，共有210项法律附加了这种立法否决条款。立法 否决的努力并不都是成功的，例如，从1960年到1975年，在国会提出的立法否决的决议 案共351件，但只有71件获得通过。[8](P144)不过，立法否决权毕竟对行政部门的行动 和权力形成了直接的制约，因此，国会的这种权力遭到自胡佛以来历届美国总统的反对 。1983年6月，美国最高法院在查哈诉移民归化局一案中，以7∶2的票数裁决立法否决 权违宪，作出了对行政当局有利的决定。最高法院认为，如果允许国会干涉行政机构的 行动，就违反了三权分立的宪法原则。
查哈案之后，国会再不可能用决议这种简洁的形式否决行政部门的行动或规定了。此 后，国会如果想用立法形式否决行政部门的做法，就必须走更繁琐的正常立法程序，即 先形成两院共同决议，然后送总统签署，若总统不同意，国会就必须以两院2/3的多数 票推翻总统的反对才能达到目的。
8.调查权。
在监督总统及其领导的行政部门方面，最常见和最有戏剧性的形式就是国会的调查权 。关于国会的这种权力，下面将进行专门的讨论。
二、国会的调查权
国会调查权的基本作用是：监督行政过程，收集立法信息，在特别重大的问题上发挥 作用，让人民了解政府运作情况。[9](P203)
国会调查权的运用一般涉及如下方面：第一，围绕行使立法权进行的调查；第二，选 举调查；第三，政治调查，主要指涉及有关行政部门及其工作人员违法行为的调查；第 四，涉及有关国家机关及其工作人员侵犯公民权利的调查。[10](P175)
国会行使调查权的一般形式是，利用现有的委员会或专门设立的委员会就某一个具体 问题进行调查，或调档审查，或举行听证，即要求或接受有关政府部门、利益集团代表 或公民个人在会议上公开或秘密地提供证词和记录。为此，国会的委员会可以发出传票 ；任何人如果无视传票，都可能被国会以“藐视国会罪”提交法院论处。不过，按照美 国政治的惯例，总统和主要官员可以援引“行政特权”拒绝回答国会的询问。另外，在 国会行使调查权时，不得使用搜查、扣押、逮捕等警察手段，不得对证人施加不正当的 心理压力或影响。
国会第一次行使调查权的案例出现在1792年。当时，众议院成立了一个7人委员会，专 门调查克莱尔将军(St.Clair)在与印第安部落作战时失败的原因。此后，国会调查就成 为美国立法—行政关系中经常化的现象。在战后的美国，比较著名的国会调查案例包括 ：越战调查，水门事件调查，伊朗军售问题调查，1986年挑战者号航天飞机爆炸事件发 生后对国家宇航局(NASA)的调查，等等，由于冷战后政党政治激化，加上国会与白宫的 矛盾加剧，在克林顿时期，国会对调查权的运用达到一个高潮。先是1995年1月开始的 第104届国会要求每个委员会在每次开会之前，必须提交对政府全面监督的报告；然后 是105届国会对1996年大选中民主党募捐过程中存在的“软钱”问题穷追不舍；最后是1 06届国会对克林顿绯闻案的调查和关于弹劾的争论。[11](P122-123)其间，国会还组织 了一个以加州众议员考克斯领导的专门委员会，调查所谓中国从美国盗取核技术问题， 该委员会于1999年5月发表一份以猜测和臆断为依据的报告(“考克斯报告”)，全面攻 击中美核技术合作，对当时的中美关系造成了很坏的影响。
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