试论农村公共产品供给体制：现状、问题与改革
出处：论文网
时间：2006-08-07
〔内容提要〕 我国现行的农村公共产品供给体制是在人民公社时期公共产品供给体制的基础上形成的，其基本特征是公共产品供给的制度外筹资机制和自上而下的公共产品供给决策机制。随着农村经济社会环境的变迁，这种体制暴露出了公共产品供给效率低下、地区间公共产品供给不平衡等问题，影响了农村经济和社会发展。因此，应该积极探索新的改革方案，重构统一、规范和公平的农村公共产品供给体制，具体包括建立充分体现农民需求的自上而下的公共产品供给决策体制；明确各级政府的财政职能，建立针对农村公共产品供给的转移支付制度；鼓励企业和私人参与公共产品供给，建立多元化的供给主体结构及加强对公共资源使用的监督，在公共产品供给中引入竞争机制等。
近年来，“三农”（农业、农民、农村）问题成为我国经济社会发展中迫切需要解决的一个问题，尤其是农民负担过重问题，几乎到了非解决不可的地步。为了解决“三农”问题，特别是农民负担问题，从中央到地方，从官员到学者都做了不少探索和努力，但是效果却总是不尽人意。如2001年在安徽启动的农村税费改革，尽管减轻了农民负担，但造成了县、乡政府可支配财政收入的剧减，并导致了政府提供公共产品和公共服务能力的下降①。究其原因，在于这些努力没有触及问题的实质，即对现行农村公共产品供给体制进行改革和重构。
一、我国现行的农村公共产品供给体制
我国现行的农村公共产品供给体制是在继承人民公社时期制度框架的基础上形成的。在政社合一的人民公社制度下，无论是生产队、生产大队还是公社本身，都具有政权实体和经济组织的双重身份。在该制度下，农村的基本生产资料都归集体所有，农村的公共产品供给由集体统一组织和安排，农民仅仅是集体组织内的劳动者。由于制度内通过税收手段筹集到的公共财源非常有限，并且只限于公社本级，因而，造成了制度内公共产品供给①的不足。人民公社及生产队正常运转所需的公共产品不得不主要依靠制度外筹资供给。制度外筹集公共产品供给资源是与人民公社的分配制度密切相关的。当时的分配制度是工分制，即集体组织在扣除了各项费用之后将剩余部分以工分为权数分配给组织成员。在工分制下，制度外公共产品供给的成本分摊按物质成本和人力成本两种形式进行：物质成本由公积金、公益金和管理费用支付，这三部分在集体组织分配工分以前就已经扣除，从这一角度来讲，公社所提供的制度外公共产品对社员个人而言是一个外生变量，决定制度外公共产品供给水平的主要因素是政府的指令：供给公共产品所耗费的人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。其中，大量使用劳动力，用人力成本替代物质成本是公社时期制度外公共产品生产的最显著特征②。主要原因是在工分制条件下，工分总量的增加几乎不受到约束，相对于其它资源来讲，工分是一种“取之不尽，用之不竭”的资源。1983年废除人民公社制度后，实行家庭联产承包经营责任制。在这种制度下，农村的基本经营单位和核算单位发生了变化，农民不再是纯粹的集体经济组织中的生产者，而是具有相对独立性的生产经营者，拥有独立的生产经营权、劳动自主权和剩余索取权，这种变化导致了农村公共分配关系的变革。这种农作制度由集体化农业组织向非集体化农业组织的变迁使得人民公社时期农村公共产品供给机制失去了存在的基础，因此，要求对农村公共产品供给体制做出相应调整。但是，由于缺乏系统的理论指导和制度设计，使得农村公共产品供给体制的变迁落后于农村公共分配关系的变革。家庭联产承包经营责任制度的施行并没有给诸如农业基础设施，农村基础教育以及农村公益事业等公共产品供给提供有效的制度安排。从现行农村公共产品供给体制的运行过程来看，其仍然是公社时期供给体制的延续。具体来讲，现行体制包括以下两种机制：
（一）公共产品供给的制度外筹资机制
人民公社解体后，成立了乡（镇）政府和村民委员会，并建立了相应的乡（镇）财政。乡（镇）政府取代人民公社成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。按照1982年《宪法》规定，乡级政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。”③其职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。但是，乡级政府履行这些职责所需要的费用不能由乡镇政府的制度内财政收入完全负担。而事实上，与其庞大的职责相比，乡镇政府的制度内财政也不可能筹集到足够的公共资源。再加上近年来农业经济比较优势的逐渐丧失，农业税收的调节机制进一步弱化，以农业为主要税收来源的县、乡政府制度内财政力量已大为衰减。如安徽省阜南县，是一个有140万人口的农业大县，2000年的制度内财政收入为1.25亿元，但全县财政供养人口2.6万人，一年工资耗费达2亿元，仅工资缺口就有0.6亿元。在这种情况下，县里根本无力进行农村交通、农田水利等公共建设④。l994年分税制改革后，由于制度设计中没有充分考虑到乡镇政府的财政利益，这次财税体制改革不但没有增加乡镇政府的制度内财政收入，反而因共享税分配比例低，税源有限，使大多数乡镇财政收入陷入困境⑤。在这种情况下，乡镇政府处于一种矛盾地位：既要依照法律履行职责，提供公共产品，但是又没有相应的税收支持。于是，通过财税体制度外筹集供给公共产品的资源便成为必然的选择。目前，我国乡镇制度外的财政收入来源主要有四个方面：1.乡镇企业上缴的利润和管理费；2.乡镇统筹资金，包括农村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练和交通建设等五项统筹以及乡镇政府按照国家规定征收的其他收入；3.各项罚没收入；4.各种集资，捐赠收入。⑥
村委会组织不是一级政权，其究竟应该提供那些公共产品，没有明确的政策规定，现行政策规定村级组织可以对农民收取三项“提留”：公积金，公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养，特困户补助以及其他集体福利事业支出：管理费则用于村级组织干部报酬和管理支出⑦。从政策规定的用途来看，这三项“提留”属于村级组织提供公共产品的成本分摊。
此外，除了向农民分摊公共产品的货币成本以外，乡、村两级组织还以活劳动的形式向农民分摊公共产品的部分人力成本，即义务劳动积累工。按现行政策规定，每个农村劳动力每年应承担5～10个义务工，10～20个劳动积累工，前者主要用在公路建筑、防汛抢险、修缮学校等，后者主要用于农田水利基本建设。总之，从以上分析可以看出，现行农村公共产品供给的制度外筹资机制是公社时期公共产品供给的制度外筹资的延续。
（二）自上而下的公共产品供给决策程序
在现行农村公共产品供给体制下，乡镇政府或村组织可以就开办某项公共事业或兴办某项工程向本辖区农民筹集摊派费用，即采用一事一收费的公共资源筹集形式。由于乡镇政府及村组织追求的目标与辖区内农民的需求并不是完全一致的，于是，为了达到政府的目标，农村公共产品的供给就主要不是由本辖区农民的需求决定，而是由外部政府或组织决定的。如乡镇或乡镇以上政府及其部门下达的各种收费任务，布置的各种达标、升级活动等等。造成目标与需求错位的原因主要在于：在现行的干部任命制度和行政管理体制下，乡镇政府的负责人都是由上级考核和决定的，同时各级政府实行的财政包干制，财政收入与本级政府或部门的利益挂钩，多收多支，少收少支。于是，在政绩考核、职位升迁及经济利益的驱动下，农村基层政府及其部门已经演变为拥有相对垄断权力和相对独立利益的行为主体，它们为了维护部门或个人的利益，往往会利用掌握着公共资源的权力，提供不反映农民需求的公共产品，于是发生了目标冲突。再加上缺乏有效的公共产品供给谈判制度，农民无法在公共产品供给决策中反映自己的意见，表达自己的需求偏好，最终形成了这种不反映需求的带有强制性的自上而下的公共产品供给决策程序。
二、现行农村公共产品供给中存在的问题
公共产品的供给问题，实质上是如何配置社会公共资源问题。在公共资源配置过程中，必须坚持两条原则：一是效率优先，二是兼顾公平。但是，由于我国农村现行公共产品供给的制度外筹资机制、自上而下的决策机制及乡镇制度内财政的财力不足等原因，造成了我国农村公共产品供给的效率低下和地区间不公平。具体来讲，问题主要表现为以下三方面：
（一）农村公共产品总体供给不足
现阶段我国农村公共产品总体供给不足主要体现在两方面，一是农民急需的生产性公共产品供给严重不足。随着我国财政体制和行政体制改革，中央财政的事权向地方财政的转移，许多过去由中央政府或省级政府承担的农村公共产品供给责任，现在却由县、乡级政府承担。比如，大型的水利灌溉设施、大型农业固定资产投资、农作物良种的开发和培育以及有关农产品市场供求信息的预告等。由于县、乡政府的制度内财政收入有限，而制度外资金的投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致了农村生产性公共产品供给的不足。例如，在广大中西部的农村地区，缺水灌溉，农业科技开发投入不足，农业科学研究人员短缺，没有完整、规范的市场供求信息网络等问题比比皆是。二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。这些公共产品包括农村的教育，农民的医疗保障及农村的环境保护等。这些公共产品对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大的意义。然而，我国政府，尤其是中央政府对这些公共产品供给投入的资金严重短缺。这不仅严重损害了农民的利益，而且直接威胁到国家的长治久安和经济的可持续发展。以农村义务教育为例，我国目前的现状是，中央政府把农村义务教育留给县、乡政府，尤其是乡镇政府去办。有学者做过统计，1999年中央政府的教育经费支出中，分别仅有0.4%和0.1%用于农村中学和小学，分别占当年中小学教育经费总支出的0.18%和0.04%.乡镇政府几乎承担了农村义务教育的全部支出⑧。在县、乡政府财力的限制下，大部分农村地区的义务教育供给不足，并且供给质量低下。
需要特别指出的是，近两年进行的农村税费改革，更加剧了农村公共产品供给的短缺状况。因为在税费改革前，基层政府尚可以通过“统筹”和“提留”方式取得供给公共产品的制度外资源。而税费改革后，制度外获得资源的空间大为缩小，在乡镇财力普遍不足的情况下，如果没有外来的财政转移支付，意味着某些农村公共产品供给将减少或取消。仍以农村义务教育为例，根据安徽省统计，税费改革前，安徽省每年的农村义务教育附加费和教育集资费合计为11亿元，税费改革后取消了这两项收费，除了中央转移支付的2.45亿元外，农村义务教育经费净缺口达8.55亿元。无怪乎有学者认为，这次农村税费改革受冲击最大的是农村义务教育。⑨
近年来，“三农”（农业、农民、农村）问题成为我国经济社会发展中迫切需要解决的一个问题，尤其是农民负担过重问题，几乎到了非解决不可的地步。为了解决“三农”问题，特别是农民负担问题，从中央到地方，从官员到学者都做了不少探索和努力，但是效果却总是不尽人意。如2001年在安徽启动的农村税费改革，尽管减轻了农民负担，但造成了县、乡政府可支配财政收入的剧减，并导致了政府提供公共产品和公共服务能力的下降①。究其原因，在于这些努力没有触及问题的实质，即对现行农村公共产品供给体制进行改革和重构。
一、我国现行的农村公共产品供给体制
我国现行的农村公共产品供给体制是在继承人民公社时期制度框架的基础上形成的。在政社合一的人民公社制度下，无论是生产队、生产大队还是公社本身，都具有政权实体和经济组织的双重身份。在该制度下，农村的基本生产资料都归集体所有，农村的公共产品供给由集体统一组织和安排，农民仅仅是集体组织内的劳动者。由于制度内通过税收手段筹集到的公共财源非常有限，并且只限于公社本级，因而，造成了制度内公共产品供给①的不足。人民公社及生产队正常运转所需的公共产品不得不主要依靠制度外筹资供给。制度外筹集公共产品供给资源是与人民公社的分配制度密切相关的。当时的分配制度是工分制，即集体组织在扣除了各项费用之后将剩余部分以工分为权数分配给组织成员。在工分制下，制度外公共产品供给的成本分摊按物质成本和人力成本两种形式进行：物质成本由公积金、公益金和管理费用支付，这三部分在集体组织分配工分以前就已经扣除，从这一角度来讲，公社所提供的制度外公共产品对社员个人而言是一个外生变量，决定制度外公共产品供给水平的主要因素是政府的指令：供给公共产品所耗费的人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。其中，大量使用劳动力，用人力成本替代物质成本是公社时期制度外公共产品生产的最显著特征②。主要原因是在工分制条件下，工分总量的增加几乎不受到约束，相对于其它资源来讲，工分是一种“取之不尽，用之不竭”的资源。1983年废除人民公社制度后，实行家庭联产承包经营责任制。在这种制度下，农村的基本经营单位和核算单位发生了变化，农民不再是纯粹的集体经济组织中的生产者，而是具有相对独立性的生产经营者，拥有独立的生产经营权、劳动自主权和剩余索取权，这种变化导致了农村公共分配关系的变革。这种农作制度由集体化农业组织向非集体化农业组织的变迁使得人民公社时期农村公共产品供给机制失去了存在的基础，因此，要求对农村公共产品供给体制做出相应调整。但是，由于缺乏系统的理论指导和制度设计，使得农村公共产品供给体制的变迁落后于农村公共分配关系的变革。家庭联产承包经营责任制度的施行并没有给诸如农业基础设施，农村基础教育以及农村公益事业等公共产品供给提供有效的制度安排。从现行农村公共产品供给体制的运行过程来看，其仍然是公社时期供给体制的延续。具体来讲，现行体制包括以下两种机制：
（一）公共产品供给的制度外筹资机制
人民公社解体后，成立了乡（镇）政府和村民委员会，并建立了相应的乡（镇）财政。乡（镇）政府取代人民公社成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。按照1982年《宪法》规定，乡级政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。”③其职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。但是，乡级政府履行这些职责所需要的费用不能由乡镇政府的制度内财政收入完全负担。而事实上，与其庞大的职责相比，乡镇政府的制度内财政也不可能筹集到足够的公共资源。再加上近年来农业经济比较优势的逐渐丧失，农业税收的调节机制进一步弱化，以农业为主要税收来源的县、乡政府制度内财政力量已大为衰减。如安徽省阜南县，是一个有140万人口的农业大县，2000年的制度内财政收入为1.25亿元，但全县财政供养人口2.6万人，一年工资耗费达2亿元，仅工资缺口就有0.6亿元。在这种情况下，县里根本无力进行农村交通、农田水利等公共建设④。l994年分税制改革后，由于制度设计中没有充分考虑到乡镇政府的财政利益，这次财税体制改革不但没有增加乡镇政府的制度内财政收入，反而因共享税分配比例低，税源有限，使大多数乡镇财政收入陷入困境⑤。在这种情况下，乡镇政府处于一种矛盾地位：既要依照法律履行职责，提供公共产品，但是又没有相应的税收支持。于是，通过财税体制度外筹集供给公共产品的资源便成为必然的选择。目前，我国乡镇制度外的财政收入来源主要有四个方面：1.乡镇企业上缴的利润和管理费；2.乡镇统筹资金，包括农村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练和交通建设等五项统筹以及乡镇政府按照国家规定征收的其他收入；3.各项罚没收入；4.各种集资，捐赠收入。⑥
村委会组织不是一级政权，其究竟应该提供那些公共产品，没有明确的政策规定，现行政策规定村级组织可以对农民收取三项“提留”：公积金，公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养，特困户补助以及其他集体福利事业支出：管理费则用于村级组织干部报酬和管理支出⑦。从政策规定的用途来看，这三项“提留”属于村级组织提供公共产品的成本分摊。
此外，除了向农民分摊公共产品的货币成本以外，乡、村两级组织还以活劳动的形式向农民分摊公共产品的部分人力成本，即义务劳动积累工。按现行政策规定，每个农村劳动力每年应承担5～10个义务工，10～20个劳动积累工，前者主要用在公路建筑、防汛抢险、修缮学校等，后者主要用于农田水利基本建设。总之，从以上分析可以看出，现行农村公共产品供给的制度外筹资机制是公社时期公共产品供给的制度外筹资的延续。
（二）自上而下的公共产品供给决策程序
在现行农村公共产品供给体制下，乡镇政府或村组织可以就开办某项公共事业或兴办某项工程向本辖区农民筹集摊派费用，即采用一事一收费的公共资源筹集形式。由于乡镇政府及村组织追求的目标与辖区内农民的需求并不是完全一致的，于是，为了达到政府的目标，农村公共产品的供给就主要不是由本辖区农民的需求决定，而是由外部政府或组织决定的。如乡镇或乡镇以上政府及其部门下达的各种收费任务，布置的各种达标、升级活动等等。造成目标与需求错位的原因主要在于：在现行的干部任命制度和行政管理体制下，乡镇政府的负责人都是由上级考核和决定的，同时各级政府实行的财政包干制，财政收入与本级政府或部门的利益挂钩，多收多支，少收少支。于是，在政绩考核、职位升迁及经济利益的驱动下，农村基层政府及其部门已经演变为拥有相对垄断权力和相对独立利益的行为主体，它们为了维护部门或个人的利益，往往会利用掌握着公共资源的权力，提供不反映农民需求的公共产品，于是发生了目标冲突。再加上缺乏有效的公共产品供给谈判制度，农民无法在公共产品供给决策中反映自己的意见，表达自己的需求偏好，最终形成了这种不反映需求的带有强制性的自上而下的公共产品供给决策程序。
二、现行农村公共产品供给中存在的问题
公共产品的供给问题，实质上是如何配置社会公共资源问题。在公共资源配置过程中，必须坚持两条原则：一是效率优先，二是兼顾公平。但是，由于我国农村现行公共产品供给的制度外筹资机制、自上而下的决策机制及乡镇制度内财政的财力不足等原因，造成了我国农村公共产品供给的效率低下和地区间不公平。具体来讲，问题主要表现为以下三方面：
（一）农村公共产品总体供给不足
现阶段我国农村公共产品总体供给不足主要体现在两方面，一是农民急需的生产性公共产品供给严重不足。随着我国财政体制和行政体制改革，中央财政的事权向地方财政的转移，许多过去由中央政府或省级政府承担的农村公共产品供给责任，现在却由县、乡级政府承担。比如，大型的水利灌溉设施、大型农业固定资产投资、农作物良种的开发和培育以及有关农产品市场供求信息的预告等。由于县、乡政府的制度内财政收入有限，而制度外资金的投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致了农村生产性公共产品供给的不足。例如，在广大中西部的农村地区，缺水灌溉，农业科技开发投入不足，农业科学研究人员短缺，没有完整、规范的市场供求信息网络等问题比比皆是。二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。这些公共产品包括农村的教育，农民的医疗保障及农村的环境保护等。这些公共产品对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大的意义。然而，我国政府，尤其是中央政府对这些公共产品供给投入的资金严重短缺。这不仅严重损害了农民的利益，而且直接威胁到国家的长治久安和经济的可持续发展。以农村义务教育为例，我国目前的现状是，中央政府把农村义务教育留给县、乡政府，尤其是乡镇政府去办。有学者做过统计，1999年中央政府的教育经费支出中，分别仅有0.4%和0.1%用于农村中学和小学，分别占当年中小学教育经费总支出的0.18%和0.04%.乡镇政府几乎承担了农村义务教育的全部支出⑧。在县、乡政府财力的限制下，大部分农村地区的义务教育供给不足，并且供给质量低下。
需要特别指出的是，近两年进行的农村税费改革，更加剧了农村公共产品供给的短缺状况。因为在税费改革前，基层政府尚可以通过“统筹”和“提留”方式取得供给公共产品的制度外资源。而税费改革后，制度外获得资源的空间大为缩小，在乡镇财力普遍不足的情况下，如果没有外来的财政转移支付，意味着某些农村公共产品供给将减少或取消。仍以农村义务教育为例，根据安徽省统计，税费改革前，安徽省每年的农村义务教育附加费和教育集资费合计为11亿元，税费改革后取消了这两项收费，除了中央转移支付的2.45亿元外，农村义务教育经费净缺口达8.55亿元。无怪乎有学者认为，这次农村税费改革受冲击最大的是农村义务教育。⑨
