我国农村公共产品供给问题探讨
[关键词] 农村公共产品；供给；公共财政
一、总量短缺和质量低下一直是我国农村公共产品供给的主要问题
在城乡分割的二元经济结构下，我国公共资源配置主要向工业和城市倾斜。从“以农养工”到“农工自养”，城乡公共产品供给上的相对独立和不均衡日益显现。在城市，实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，城市公共产品供给无论从数量上还是质量上都优于农村；在农村，实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度，农民生产、生活所需的公共产品在很大程度上是由农民自己承担，农村公共产品供给数量短缺、质量低下一直是其基本特征。
经济体制改革以后，这种格局虽然在“乡政村治”模式下进行了一些调整，但并没有根本改变。事实上，随着国家经济重心的转移，农业经济的比较优势逐渐丧失，农村的财政力量也大为衰减。改革后的乡镇政府虽拥有一定的财权，然而与其承担的几乎涵盖了辖区内农村社会各方面的职责相比，制度内财政收入显然是力不从心。1994年的分税制改革更加剧了基层财政的窘迫局面。在这种情况下，农村公共产品供给的资金来源除有限的农村各项税收外，主要依靠乡镇企业上缴的利润和管理费、乡统筹以及各种集资、摊派、收费、罚没收入、捐款等。农村公共产品以制度外财政收入为主的筹资特征展露无遗。这种筹资制度，虽然在一定程度上缓解了农村公共产品供给的压力，但实际上是政府把本应由政府提供的农村公共产品或由政府与农民共同承担的农村公共产品的成本完全分摊给了农民，加重了农民的负担。改革后的村级组织显然不是一级政权，而从其向农民收取的“三项提留”及其使用来看，无疑也扮演着筹资并提供农村公共产品的角色。
长期以来，由于缺乏有效的农村公共产品供给谈判机制，一方面，农民无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志，行使自己的权利，对公共资源的筹集和使用缺乏有效的监督；另一方面，在“自上而下”的农村公共产品决策机制下，政府和村级组织也难以准确地表达农民在农村公共产品供给方面的意愿。由于“建设财政”和地方政府部门决策者追求“政绩”和“经济利益”的诱导，有限的公共资源大多被以各种名目用于搞政绩工程和发展地方经济，并未主要用于农民急需的农村公共产品的供给上。这样，农村公共产品的供给不仅总量短缺、质量低下，而且结构失调。
特别是在相对落后的中西部地区，许多县乡财政是“吃饭财政”、“要饭财政”；许多农田水利基础设施年久失修，抵御自然灾害能力较弱；农业科技人员短缺、研发资金不足、成果推广力度不够，相关信息服务远远满足不了农民需求；许多农村地区道路坑坑洼洼，晴天尘土飞扬，雨天泥泞阻隔；农民就业技能培训供应不足，大多数农民得不到有效的就业技能培训；农村义务教育经费短缺、质量不高，校舍、教学仪器等硬件设施普遍落后，优秀教师流失导致师资队伍整体水平低下；植被破坏、水土流失、土地沙化、环境污染，农村生态环境日趋恶化，部分地区人畜饮水困难，基本生存条件无法保障；农村医疗和公共卫生设备陈旧，服务保障能力低，农民看病难，因病致贫的现象时有发生；农村医疗保险、最低生活保障以及社会救助仅在少数地区刚刚启动，大部分地区仍是空白。
与农民急需的一些农村公共产品供给不足并存的是，在许多农村地区，一些农民不需要或者需求较少的农村公共产品的供给也出现了一定程度的过剩。例如，农村基层政府部门管理过宽、分工过细、机构臃肿，人员膨胀；一些基层政府办公大楼豪华气派，不少达标升级项目劳民伤财；一些地区中小学校布局不合理，个别村庄小学老师比学生多；一些贫困落后地区大力修建利用率极低的休闲广场、歌厅舞厅、高档宾馆等，既浪费了大量公共资源，也加重了农民负担。
为了减轻农民负担，缓和农村矛盾，稳定农村社会，近年来，党中央、国务院实施了农村税费改革。很显然，农村税费改革就是要在减轻农民负担的同时，试图通过逐步改革直至取消已经过时的农业税，建立城乡一体化的税收制度和村内兴办各种集体公益事业采取“一事一议”的民主方式来建立一个较为合理的农村公共产品成本分担、供给民主决策的机制。从农村税费改革的实践来看，达到了减轻农民负担的政策目标，改革地区农民负担的绝对额较改革前下降了30%以上。但是，由于农业税改革不到位，“一事一议”制度筹资的有限性和操作上的困难，配套改革未能及时到位，如基层政府机构改革步履艰难，每年区区几百亿元的财政转移支付资金分摊到广大农村地区只是杯水车薪，难以弥补县乡财政因农村税费改革形成的财政资金缺口，农村公共产品成本分担、供给民主决策的机制并未有效建立等。这就直接导致农村税费改革后县乡财政和村级收支缺口加大，提供农村公共产品的能力大大降低，原本就已存在的农村公共产品供给总量短缺和质量低下的问题更为突出。窥一斑而知全豹，即使是农村税费改革中党中央和国务院明确要求的“三个确保”，不少地区也只能确保减轻农民负担，而无法完全确保乡村两级正常运转和农村义务教育经费的正常需要，其他农村公共产品的供给可想而知。
二、保障我国农村公共产品有效供给的几点建议
l.按照统筹城乡经济社会发展，全面建设小康社会的要求，实行城乡一体化的公共产品供给制度，“让公共财政的阳光照耀到农村”。一是转变就“三农”论“三农”的思想观念，加快实施工农业和城乡协调发展战略，按照全面、协调、可持续的科学发展观的要求，把农村公共基础设施建设和农村公益事业发展逐步纳入公共财政的支出范围，在公共财政资源配置上，统筹考虑城乡发展，合理调整国民收入和财政支出结构，加大对农业、农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。二是深化农村税费改革，切实减轻农民负担，特别是要尽快取消农业税，在对农业和农民实施诸多税收优惠的前提下逐步统一城乡税制，使城乡居民均等承担税收义务。三是加大中央和省两级财政对县乡财政转移支付的力度，使农村基层政府财权与事权相对称，保障县乡政权的正常运转和农村公共产品的必要供给。四是综合运用政府投资、财政补贴、财政贴息、税收优惠等手段，保护农业生产，拓宽农民增收渠道，促进农民收入的稳定增长。
