公共财政框架下农村基础设施的有效供给
一、农村基础设施供给的现状及存在的主要问题
农村基础设施投资最关键的问题是投融资方式的选择，因为投融资方式不仅关系到农村基础设施投资的效率，还决定了农村基础设施投资的资金来源。从各国的实践来看，农村基础设施的投融资方式主要有：政府直接投资，无偿提供方式；政府直接投资，非商业性经营方式；财政投融资方式；建设—经营—转让投资方式，即BOT方式。当前，我国农村基础设施资金主要来自财政投资、农民集资（包括以工代资）等渠道。
（一）供给主体及其供给能力的基本判断
1、财政资金正在成为农村基础设施建设资金的主要来源之一。过去，在“二元化”发展模式和体制下，形成了城乡有别的差异性基础设施供给体制和基本制度。这种供给制度主要表现为：城市基础设施建设所需资金主要由财政预算安排，而农村所需的基础设施政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，部分公共产品的供给责任落在了村委会的头上，所需资金主要通过向农民收取公积金、公益金和管理费的方式筹措，成本支出主要由农户或由属于村民共同所有的集体企业承担。并且，各级政府应提供基础设施的责任及其界限不明确，从而造成了城乡基础设施供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。近年来，国家财政对农村基础设施投入增加较快。就基本建设领域而言，“九五”以来，特别是1998年实施积极财政政策以来，国家较大幅度地增加了农业基本建设投资。1998年至2003年，中央累计安排农业基本建设投资总量超过3000亿元，在国债及中央预算内投资中所占的比重均达到30％左右。在2005年的国债投资和新增中央预算内投资当中，用于大农业方面的投资比例比2004年提高了2.4个百分点，主要投向农业和农村的基础设施建设，加强农村“六小工程”建设。但从整体上来看，我国农村基础设施供给尤其是农业基础设施的投资总量仍然明显不足，从投资的结构看，仍偏重于大江大河的治理，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比重偏低。在WTO 规则所允许使用的12 类“绿箱”措施中，我国仅使用了6 类，政府支持总量占农业总产值的比例远未达到加入WTO 时承诺的8.5％的水平。政府各部门对农业的投入总量不及美国联邦政府农业预算的1／5.
2、以工代资曾经是农民参与农村基础设施建设的主要形式。由于机构膨胀、县乡财政困难、分税制改革不彻底等原因，许多本应该由政府提供的公共服务或物品的责任却由农民承担，提高了农民的生产成本。在我国相当长一段时间内，乡镇道路、农业技术服务以及农村医疗卫生事业的资金主要来自农业和农民，财政支出对这些农村基础设施建设没有显著贡献。近两年，由于农民收入增长缓慢，没有多余的资金投资于农村基础设施；同时农村基础设施产权不明晰，部分项目没有按照“谁投资、谁受益”的原则来运作，因而影响了农民投资基础设施建设的积极性。再者，农村税费改革以后，“两工”在3年内逐步取消的政策，使农村基础设施特别是小型基础设施建设失去了原来的主要投入渠道。
3、农发行的资金没有成为农村基础设施的主要资金来源。中国农业发展银行作为促进农村经济发展的政策性银行，主要业务局限于粮棉油收购贷款，随着我国粮食流通体制改革的进一步深入，农发行在这方面的功能和业务实际上已经淡化和萎缩。另一方面，虽然保本微利是农发行遵循的经营方针，但由于融资成本较高、融资期限不匹配等问题，因而农发行的资金仍然不能成为农村基础设施的主要资金来源，远未发挥政策性银行所应具有的政策性金融的作用。因此，有必要对农发行现行业务进行彻底的重新评估和提高其经营效率，扩展其政策性金融业务的定位构想。
4、农村基础设施建设难以有效吸纳大量的社会闲散资金。当前农村基础设施投资中虽然也有一定数量的民间资本，但比重过小，不具有普遍性。这缘于农村基础设施投资具有风险大、报酬率低等特点，资本的趋利性决定了民间资本不愿意将资金投向盈利少或无盈利可能且风险性较大的农村基础设施。在缺乏成熟的项目法人运行机制的情况下，农村基础设施建设更是难以有效吸纳大量的社会闲散资金。
（二）存在的主要问题
传统的融资方式不能满足农村基础设施迅速扩张对资金的需求，导致农村基础设施建设严重滞后于现代农村发展的需要，成为加重农民生产成本、限制农产品竞争力、影响农民增收、制约农村市场开拓的重要因素之一。
1、生产性基础设施支撑力脆弱。自国家实施“八七”扶贫攻坚计划以来，农村生产性基础设施条件得到了很大的改善。但同现代农业可持续发展的要求相比，仍然存在较大差距：由于农田水利改建扩建、生态环境治理、农业综合开发等项目难以有效展开，大部分生产性基础设施普遍存在着设施老化，新建和更新改造投资严重不足；许多农村小型基础设施建设和管理普遍存在着前期工作跟不上、工程管理制度及建后管护机制不健全、重建轻管等问题；生态家园文明新村建设覆盖面很低，退耕还林（草）、农业生态环境的改善依然任重而道远。因此，现有的生产性基础设施不能有效支撑农业经济的可持续发展。
2、服务性基础设施执行力减弱。自国家实行积极的财政政策和西部大开发战略以来，我国加大了农村教育、卫生、广播电视等公共服务设施建设力度，消除了一批中小学危房，改善了农村医疗卫生条件。但由于科教文卫等公共服务设施基础差、范围广、规模大，投入仍明显不足，在教育方面，校舍、师资等教育资源超负荷运行，失学率依然较高。据统计，从1985年义务教育法颁布以来，我国农村约有1.6亿青少年没有完成九年制义务教育。2004年，我国农村初中毕业生能够升入高中的不到30％。在医疗卫生方面，疾病预防救治体系不完善、卫生保健水平低。据有关资料显示，2002 年我国平均每个乡镇拥有的卫生院数只有1.2个；平均每15个村才拥有一个乡镇卫生院，农村每千人拥有的病床只有0.79张，分别为全国平均水平的32.9％和36.1％。此外，一些乡镇医院医疗设备陈旧，医疗卫生人员技术水平有限，诊治手段也十分落后，很难应对突发的公共疫情。饮水困难、安全卫生饮水问题也较为突出。农业科研机构、技术推广体系不健全、经费短缺的现象非常普遍。
3、社会性基础设施安全力薄弱。相当一部分地区因没有建立健全农产品标准化生产、无公害食品和优质专用农产品生产的科技推广体系、信息服务体系、病虫害防治体系及监测检测体系，而导致农产品的环保、消费安全标准难以保证，不能适应发展订单农业特别是出口创汇农业的需要。同时，执法体系、文化服务机构建设等也缺乏足够的资金保障。
4、流通性基础设施承载力孱弱。以农产品综合市场和茶叶、生猪、山羊、药材等农产品专业市场建设为重点的农产品流通服务体系及设施建设落后；很多农村交通设施落后，虽然基本实现了村村通公路，但通村公路质量较差；村内街道虽经过多次规划、整修，但路面质量不高、街道狭窄、垃圾成堆、排水设施不健全的现象普遍存在。这种滞后状况严重制约了农村各项事业的发展以及农民生活水平的提高，直接制约着农村流通体系的建设，进而在某种程度上抑制了乡镇企业的发展。
