论政府在农村义务教育发展进程中的作用
三、直面当前的现实困境
要想真正理解农村义务教育问题，必须把当前存在于农村义务教育事业领域中的诸多现实困境弄清楚。在此，笔者将简述个人对这些困境的认识，大致可以把其分为农村义务教育经费不足，教学设施和师资的缺乏，和由上两点所导致的农民在义务教育方面权利与义务失衡这三个方面。
第一，农村义务教育之所以发展缓慢，出现诸多问题，其根本原因是真正用于其发展的经费不足。造成这种局面的原因是多方面的，其中政府实行的“以县为主”的财政分担等农村义务教育管理体制是其主要方面，对此下文将有详论。目前这个问题在农村义务教育的突出表现是很多地区在沉重的教育财政压力下，难以集中精力发展义务教育事业，甚至还导致其他各项社会事业的发展也因之受到制约。
第二，经费的不足直接表现出的后果是教学设施的落后，而广大落后农村地区由于其生活条件的极度艰苦和工资水平的极其低下也造成了师资困境。正如《南方周末》所披露的，特别是在我国广大西部落后农村地区，依然有很多“一间房子便是一所学校”“一个人支撑一所学校”的极度艰苦现象。农村义务教育硬件设施和软件支持的严重不足，毫无疑问地在直接地影响着其正常的发展。
第三，上述两点矛盾必然造成的结果是农民在义务教育事业的发展中享受到的权利与所履行的义务的失衡。义务教育是国家以法律形式明文规定下来的公民的权利和义务，然而就是由于农村的落后和国家的体制，致使很多不应该发生的现象长期存在：当农村学龄儿童去享受这项法定权利并履行这项义务的时候，却往往无法得到真正的保障和支持，以致出现“农民自己办教育”的局面，而这种权利义务的失衡所导致的农民遭受的沉重压力，不仅直接地对农村义务教育事业的发展产生消极阻碍作用，而且也成了导致农民脱贫困难甚至脱贫后又返贫等诸多消极社会经济影响的重要原因。
由此可见，当前农村义务教育的现实困境不可谓不多，而对这些困境产生的原因的分析可以发现，政府对农村义务教育事业的管理体制不当，扶持力度不够是一个核心层次的原因。由此，要深刻分析问题产生的根源和探索相应对策，就不得不对我们的政府在农村义务教育事业发展进程中所扮演的角色和发挥的作用进行必要分析。
四、政府的缺位和相应对策
始于2001年的“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，是造成目前农村义务教育问题的根本体制原因。当时，国务院办公厅在一份《关于完善农村义务教育管理体制的通知》中，明确规定：“县级人民政府对农村义务教育负主要责任，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。”这实际上是把农村义务教育的主要责任下放到了基层政府。这种“以县为主”的管理体制也正是造成今天我国农村义务教育领域经费不足，县级财政压力过大等一系列困境的主要原因。目前，我国农村义务教育的投入构成，78%由县乡镇负担，9%左右由市财政负担，省财政负担11%，中央政府负担不到2%。很明显，农村义务教育这个沉重的“包袱”是被县乡这个“穷财政”给背去了大头。有人形象地称中国农村义务教育的这种投入构成为“小马拉大车，大马拉小车”。
在实行“分级管理，以县为主”的农村义务教育体制后，相当一部分县级政府财力不足的问题日益凸现。很多县财政状况通常也只能做到维持县本级的人员供养及机构运行。依靠县级财政调整支出结构、加大对教育的投入，可以说本身已非常吃力，而这些县，往往也就是过去以乡、村为责任主体时，义务教育面临困境的县。也就是说，如果改革前县级财政没有富余的财力，乡、村两级普遍存在义务教育的资金缺口，那么，在将义务教育的统筹层次提高到县一级后，也只是将乡、村的资金缺口集中到了县级财政，总量不足问题并没有真正解决。另外，农村税费的改革，也使这一危机进一步加深了。农村税费的改革确实让农民的负担减轻了，但它却直接冲击了农村的义务教育经费来源，取消了过去可征收的农村教育附加费和教育集资，上面不许收，下面又不够，原本基础薄弱的农村义务教育经费缺口变得更大。
国家级贫困县财政支出更是捉襟见肘，难以满足日益发展的农村义务教育需求，加上“普九”欠债过多，非国家予以重点倾斜和照顾，实难以继续维持下去。对于这些由于政府体制原因导致的农村义务教育问题，很多专家学者提出了实行农村义务教育免费的方案，因为九年义务教育是每个社会成员均须接受的基本教育，它作为典型的公共产品，必须由国家承担，政府提供，因为“政府组织的存在是为了向公众提供服务”。随着近年来经济实力的不断增强，我国实施九年义务教育完全免费制，已具备一定的条件和基础，特别是在未来不久财政性教育经费达到国内生产总值的4％及以上时，国家更应该而且也完全有可能实施九年义务教育完全免费制。之所以应从农村开始首先实行九年义务教育免费制，主要基于以下理由：
第一，中国是个农业大国，义务教育阶段农村在校生占全国在校生的绝大多数。虽然农村在校生的受教育条件已有很大改观，但他们仍是我们这个人口大国、教育大国亟须特别关注和关心的最大的学生群体。农村教育是中国教育现代化的重中之重、难中之难。农村教育问题解决得如何，直接关系到中国教育现代化的成败。
第二，欠发达地区经济实力薄弱，各类学校教育经费总投入中义务教育阶段所占比例过低，义务教育经费投入占总投入的比例始终低于60％，而农村义务教育投入占总投入比重近年来还不足30％。而且，在农村义务教育总投入中，政府财政拨款所占比例也不高。尽管近年来，由于中央教育财政转移支付向农村义务教育倾斜有所增加，但最高也只达到64．9％，还有相当部分的经费是通过农村教育费附加、教育集资、学杂费等非政府渠道来筹集的。
第三，在农村开始首先实行九年义务教育完全免费制具有一定可能性。目前，义务教育阶段在校生合计约1．93亿人，按农村人口占总人口的比例70％算，农村在校生约1．3亿人。按小学生约为初中生人数两倍算，农村小学生约为0．85亿人，初中生约为0．45亿人。按人均GDP与生均财政经费比例的国际平均数算，小学生每年每生需500元，初中生每年每生需1000元，两者合计约675亿元。如从国家级贫困县开始实行义务教育完全免费制，贫困县592个，农村人口1．98亿，约3000万学生，其中2000万小学生，生均500元，约需100亿元；1000万初中生，生均约1000元，也需约100亿，两者合计约200亿元（全国政协义务教育课题调研结果约需105亿元）。因此，无论是200亿元，还是105亿元，国家目前都是有能力首先从农村（特别是最贫困最急需的国家级贫困县）开始实行义务教育完全免费制的。
通过以上对政府在农村义务教育中的缺位现象的分析可以发现：不合理的公共管理体制成了严重束缚农村义务教育发展的重要原因，而对此最迫切的必要措施便是加大中央和省级政府的财政投入力度，并实施农村义务教育乃至全国范围的义务教育事业的完全免费。
