关于推进村民自治的思考

（三）关于选民和候选人资格问题的讲座已有很多，但大多坚定支持《宪法》赋予公民选举权和被选举权不可剥夺，也就成为一些农村出现精神病患者当选为村委会成员的荒唐闹剧的原因之一。在理论界，也有一些学者认为符合法定有选举权和被选举权的人，但是不具有完全行为能力，不应享有选举权和被选举权。众所周知，会弊大于利，也许有人说剥夺这些人的选举权和被选举权是不公平的，是违背《宪法》的。但是我要说，首先，未满18周岁，但已具有完全行为能力，且符合法律有关规定的人不享有选举权和被选举权；而不具有完全行为能力，但符合法定的人享有选举权和被选举权，这本身就是不公平的，只是没有什么人指出而已。从某种意义上说，《宪法》对于选举权和被选举权不能直接从《宪法》中移植过来。利用黑恶势力、家族势力当选为村委会成员收起村民普遍不满，大多数村民认为曾经有过刑事犯罪或经济犯罪的村民不应或在多少年内不应享有被选举权。对于这些人剥夺选举权在某种意义上说是必要的，合理的，但在目前想通过修改法律来实现很难，不过可以出台一部剥夺出任公职权法。因此，建议将第十二条的“年满18周岁的村民……”修改为“年满18周岁且具有完全行为能力的村民……”
在村委会换届选举时,不少在职村委会成员利用手中职权之便进行不公平竞争,甚有部分村委会主任落选后,拒绝进行交接工作.为了确保所有参与村委会竞选的候选人能够公平竞争,确保换届选举后村委会交接工作能够顺利进行,让新一届村委会尽快步入正常工作轨道。因此,建议增加“村委会成员参与竞选下一届村委会成员，必须在选举委会员成立或公布候选人名单的第二天辞去村委会的职务，由选委会暂行其职权这一条。
我国大量农民进入城市工作，农村集体经济薄弱，村民与村集体利益联系较弱，加上农务相当繁忙，很多村民不愿主动到投票点投票，导致村委会选举出现真实投票率低，而现实显示的表面投票率高，尤其是代投率和流动票箱投票率极高的状况。农民工与农村经济联系弱，对村委会选举漠不关心，亲自回家投票或寄票参与选举的农民工极少，有的村甚至会出现有选举权的村民超过一半成为农民工，村委会选举权投票率过半很难实现。不过，我国农村的特殊环境，一户内成员与村集体利益基本一致，他们所选的候选人一般为同一人。因此，村委分选举投票不一定非要实行选民投票制，也可以实行户代表投票制。如果施行户代表投票制，一方面可以体现民主选举，另一方面可以提高真实投票率，实行起来比选民投票制方便、科学。但是我国农村实际情况比较复杂，不是每个村都适合实行户代表投票制，应该根据实际情况确定。因此，建议将第十四条“选举村委会，由本村有选举权的村民直接提名候选人”修改为“选举村委会，由本村有选举权的村民或户代表直接提名候选人。”将“选举村委会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效，候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选”修改为“选举村委会，在外出务工超过1/3有选举权村民实行选民投票制，有选举权的村民过半数投票，选举有效。候选人获得参加投票的村民或户代表的过半数的选票，始得当选。”
在村民自治实践中有两大难，一是罢工免村委会成员难，一是村民会议召开难，直接影响民主决策、民主管理和民主监督。作为半熟人社会的中国农村，一个行政内村民不是很熟悉，而村民小组自然村内的村民相对比较熟悉。因此，村民的联合行动不应注重从行政村角度出发，也可从村民小组或自然村角度出发，这样便于联合，但要注意防止村民小组或自然村内村民联合无理对抗非本村民小组或本自然村的村委会成员。所以，建议将第十六条“本村1/5以上的选举权村民的联名，或者本村任一村民小组或自然村3/4以上有选举权的村民联名，或者本村1/4以上有选举权的户代表联名，或者本村任一村民小组或自然村4/5以上户代表联名，可以要求罢免村委会成员。村委会必须在联名罢免要求一周后即使召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村委会成员须经有选举权的村民或户代表过半数通过。”建议将第十八条“村民会议由村委会召集。有1/10以上的村民提议，应当召集村民会议”修改为“村民会议由村委召集。有1/10以上的村民提议，或者1/8以上户代表提议，或者本村任一村民小组或自然村1/4以上选民或户代表提议，村委会必须在提议一周后即使召集村民会议。”
第一，大力发展村集体经济，增强村民自治的吸引力和凝聚力。中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的动作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常动作提供重要的物质支撑；同时，集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的服务。实践证明，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，大多是集体经济的“空壳村”。相反在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的资金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济。增强村委会的服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。
第二，加强村民自治组织自身建设，增强自治能力。由于农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；加上农村封建家族意识和宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主开展工作，不得不对乡（镇）政府产生依赖感；许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡镇管理对立起来。因此，解决“乡政”于“村治”的矛盾，必须加强村民自治组织自身建设，教育、引导农民和村干部学会行使民主权力。要教育、引导农民（包括村委会成员）正确认识村民自治与党的领导、与乡（镇）行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中国共产党领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创举。因此，党领导民主自治是毫无疑问的。“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主监督。”党的领导与村民自治并不矛盾。村民自治与乡（镇）行政管理并不矛盾。也是统一的、一致的。行政管理不等于强迫命令；村民自治不等于不要行政管理，村民自治与国家法律也不矛盾，国家的法律、法规是治国的根本，是全体公民的行动准则，任何组织、个人都必须无条件遵守。村民委员会是在党的领导下成立的，也必须在党的领导下，在国家法律、法规规定的范围内，组织村民自我管理、自我教育、自我服务。要教育引导农民提高法制意识，学会行使民主权利。一要帮助农民学习和了解民主权利的内容。二要教育农民学会正确使用民主权利的方法，依法行使民主权利，坚决杜绝违法违规现象发生。三要围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节，健全制度，规范程序，真正体现“村民群众自治”和“基层直接民主”的原则精神。只有这样，才能不断提高农民的自治能力。
第三，发展农村文化教育，提高农民文化素质和政治参与意识。事实证明，凡是文化比较缺乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立。偏执、独断、愚昧、盲从现象容易流行。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化程度尚不高。目前，占全国人口的1/4的文盲半文盲大多集中在乡村，就河南省的情况看，每年由初中升入高中的人数占30%左右，这样大量的初中以下文化程度的农民就滞留在农村。而农村改革后大量文化程度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达地区务工经商。这种状况必然影响农村一般村民参与日常村务管理活动。与文化水平较低的状况相比，农民的思想价值观念对村民自治运作的影响更大。当前，农民的思想意识和价值观念中有两种倾向不利于村民自治的健康发展；一是自私狭隘，政治淡薄，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义倾向，在追求个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。另外，现阶段，对村民自治有两种不同看法：一是认为中国农村落后，不适宜搞村民自治；二是认为村民自治发展太慢，应加速推进。这两种看法均与对村民自治的制约因素和变量关系缺乏深入认识和分析有关。前者强调中国落后的一面，而没有看到农村的变化，这一变化要求和推动着村民自治的规范化运作。后者孤立地看待村民自治，没有看到村民自治受多种因素的制约和影响，不可能一蹴而就。所以大力发展农村社会生产力，壮大集体经济，发展文化事业，提高农民文化素质，是保证村民自治规范运作、健康发展的重要条件和必要前提。
第四，加强农村法制建设，营造良好的社会法治环境。村民自治是九亿农民行使民主权利的广泛实践；作为国家法律制度的安排，在缺乏法制传统的农村推行，更需要营造良好的社会法制环境，由于长期受专制历史的影响，中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民主权益，如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，将村民自治纳入法律化、制度化的轨道，就可能出现“过度自治化”和“附属行政化”的倾向，使农村社会出现不稳定因素，影响农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展。加强农村社会主义法制建设，为农村基层民主特别是村民自治的平稳推进营造良好的社会法制环境，除了需要加快农村民主建设，打好法制建设基础，主要是认真贯彻执行《村民委员会组织法》，实行农村基层直接民主选举和村务公开制度。另外，必须做好下面两方面的工作：一要进一步加强农村法制建设的规划和指导。在推进以法治国方略的进程中，应有推进农村法制建设的规划，对农村法制建设分阶段目标，制定明确的规划和年度计划，对农村法制建设状况应有明确的评价指标，并进行经常性的督促和检查。二是要进一步提高农村干部、群众的法制观念。对农村干部，包括那些吃“皇粮”的乡镇干部等负有管理职能的人来说，手中有一定的权利，主要是引导教育他们要树立依法办事，恪要职责，接受监督的观念。要着种教育他们为人民群众服务的意识，在工作的过程中必须依法行政，自觉接受人民群众的监督。对广大人民群众来说，要进一步加大法制宣传力度，采取多种形式，大力宣传国家的法律、法规，使人民群众了解若干基本的法律知识作为生活准则，知道自己享有的法定权利和应该承担的法定义务。教育广大人民群众要敢于和善于保护自己的权利，克服由于不知法而不会依法保护自己的权利。只有农村广大干部按法律办事，群众按法律行事，农村的法制建设才能得以加强，才能为社会发展和经济建设营造良好的社会法治环境。

参考文献：
[1]《地方组织法》
[2]《村民委员会组织法》
[3]《中国农村村民自治》，华中师大出版社，1997年版。
[4]《健全和完善村务公开和民主管理制度学习读本》，中国青年出版社，2000年版。
[5]《延寿推进村级民主管理》，人民日报，1998.5.23。
[6]《加强农村基层民主法制建设》，人民日报，1998.12.10。

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