完善村民自治确保农民主体地位
[中图分类号]D422．6[文献标识码]A[文章编号]1009―2234(2007)05―0131一02
一、新农村建设中农民主体性的缺失
一年多来，各地政府投入了大量精力搞新农村建设试点，取得了一些成绩，但是也存在一些问题，最为突出的是这场由政府主导的建设运动变成了以政府为主体的行政行为，具体表现为：
1．政府包办代替一切，农民参与不进来。一些干部不能摆正政府引导与群众参与的关系，缺乏有效措施来引导和激发农民。将农民排斥在外。许多新农村规划是领导和专家做出来的，丝毫没有农民参与的痕迹。上级部门的文件流转到基层政府层面．指标变成硬性的任务，新农村建设成为纯粹的行政行为。
2．示范工作脱离实际，农民观望农村建设。部分干部热衷立招牌，把新农村建设视为政治升迁的机遇，不顾实际情况和农民意愿，实施“达标工程”，希望在短期内就搞出“政绩工程”。新农村建设的行动主体是农民，建设新农村是为农民建造舒适的生产、生活环境，建设成就的感受主体是农民；新农村建设不是由政府单方面可以完成的，需要农民充分投入自己的资源和力量。
3．样板工程造成负担反弹．农民苦不堪言。厕所贴瓷砖、门前建喷泉、贷款建洋房等成为追逐的样板，新农村建设在农民群众心目中大打折扣。农民是新农村建设的价值主体，新农村建设的最终受惠者是农民。然而，新农村建设中硬性的规划任务抵消了农业税免征给农民带来的释重感，增加了农民的负重感。
农村建设中农民的主体地位体现在三个方面：参与主体、行动主体、价值主体。但是，农民在新农村建设中丧失了主体性，其原因主要是：
1．政府工作没有落到实处。新农村建设中，政府在思维、方式和作风方面都缺乏务实的态度。表现在：(1)“规划”事先没有实地调研，没有听取意见，方案缺乏实施的土壤，引发不了农民的参与热情。(2)整体推进，没有看到农民内部存在差别，“标准化”要求造成部分农民的负担反弹，农民反感新农村建设。(3)坚持行政管制思维，认为政府的职能是管理农民，忽视政府是为农民服务的机构。如此形成了政府和农民分割的局面，政府是绝对的政策主体，农民是单纯的政策客体。
2．农民参与意识欠缺。政府推动得不到农民的积极响应迫使政府实施更多的行政干预。受传统文化的影响，对政府布置的任务，农民通常是“照单接受”，不会考虑是否合理；传统农业的所收所获不能全部参与社会化交换，割断了农民与利益的关联，导致农民自我维护意识薄弱；农民无法认识到自己是政治权利的主体，大多关心经济利益，缺少维权气氛的乡村环境阻止了集体维权行为的产生。
3．机制欠缺。政府和农民间缺乏沟通，导致“政府一头热，老百姓冷眼旁观”的局面。生活与其中的农民最知晓农村的现实情况，他们的意见和建议是政府制定方案的最有效的参考指标，但是，一些地方政府没有采纳农民意见。没有组织化的农民只能是一盘散沙，我国工人有工会，商人有工商联，学生有学联，青年有青联，妇女有妇联，人口最多的农民却没有自己的群众性组织，没有组织化的利益表达机制，农民逐渐演变为改革成本的主要承担者和利益的最大受损阶层。“’农民的分散导致了利益的分散，相同的利益诉求无法实现。
农民集体失语将导致新农村建设失败。如何连接农民与政府的互动成为急迫的话题。其实，现有的制度完全可以解决这一难题，村民自治制度确保农民参与，为政府和农民互动提供活动空间。
二、村民自治有助于农民主体性的发挥
村民自治发端于农民的自发行为，第六届全国人大常委会第23次会议通过了《村民委员会组织法》(试行)，第九届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。从村民自治制度的流变可以看出：村民自治实施不会产生外部植入性制度所引发的陌生感，新农村建设中，村民自治应该从制度建设进人民主实践。笔者认为村民自治制度从三方面保证了农民在农村事务中的主体地位：
1．自治制度为农民主体地位提供制度保证
《村组法》赋予了村民(农民)自治的主体身份。首先，《村组法》从法律上赋予了农民的主体地位：《村组法》第一条阐明了制定该法的目的是“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情。”[2]其次，《村组法》规定了村民自己的权力组织，第八条规定“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”村委会是村民的权力机构，它的产生必须得到村民认可，它的日常运作也是以“村民”为中心。可见，《村组法》既明确了村民在村级事务中的主体性，也明确了自治组织的主体地位。
2．自治制度为农民主体地位提供组织保障
共同的利益诉求需要组织化的形式。《村组法》规定村委会是村民利益的代表者，也是村民意见的表达者。“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”[3]以及第四条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”等条例从组织上保证了村民的主体地位：一是村民的意见有渠道传达到政府，农民虽没有自己的政党，但是有更为具体的村委会传达政治意愿；二是明确划分了政府和村委会的职责，保证了村自治组织的相对独立性。
3．自治制度为农民主体地位提供活动空间
什么是自治事务?《村组法》明确规定村民自治制度的内容为：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，这从各个方面确保了农民的行为自主权：民主选举确保农民选择满意的代言人；民主决策确保农民决定村庄的发展大计；民主管理确保农民建设适合自己的社区；民主监督确保农民维护自己的权利。四个方面的规定把抽象的“自治事务”具体化为农民所熟悉的实际生活问题，这样就给他们提供了活动空间，农民能够通过自己的行动和能力解决日常生活中所遇到的各种难题。
村民自治从法律地位，组织保障以及自治内容方面赋予了农民的主体身份，新农村建设就是农村内部的事务，新农村建设的各项措施也就是村庄的自治事务。以新农村建设为契机，大力推进村民自治制度；以村民自治制度为基础，积极支持新农村建设。
三、在新农村建设中培养农民主体意识
村民自治制度的充分实施必然会推动新农村建设的发展步伐，自治制度在发挥效力的同时就是在充分体现农民主体地位。针对新农村建设中的“政府越位，农民缺位”的现 状，可以从以下四个方面做出改善：
1．规范政府的职责范围
从学者和官员对自治制度的绩效评价来看，村民自治中最大的问题是乡镇一级政府过度涉入村庄事务，村委会变成了政府派出机构。国家权力与村民自治的关系一直存在着困惑与矛盾之处，这一点在乡镇、村党支部与村民自治的关系中表现尤其突出。[4]新农村建设中农民主体地位的丧失从制度上来说就是政府的职责权限过宽。政府是建设运动的倡导者，具有组织和指导功能，会有很多的行政手段或行政措施介入农村事务。解决这种困局当务之急是立法原则要贯彻权力限制，既不能忽略发挥政府权力的参与、引导、调节、监督功能，也要防止政府违法侵犯村民的自治权。其次制定《村民自治法》就显得极为必要，通过对村民自治的范围、手段、形式等概念做出可操作性划定，防止政府“越位”。
2．保障村民参与新农村规划
只有符合农民意愿的新农村才能惠及农民。新农村建设的科学规划要求政府把集纳农民意见纳入日常工作。目前条件下，村委会可以是政府听取农民建议的渠道。建设村委会必须保证：(1)为“两委”选举提供公正的环境，确保农民选择信任的利益代言人；(2)调动农村精英分子的积极性，发挥他们的智力，因为农村精英团体能够很好地衔接政府和老百姓；(3)培育社区政治文化，培养农民政治参与意识，增强农民政治权利维护意识，从根本上保证农民参与新农村建设。
3．强化村庄建设的村民监督
新农村建设的初始阶段主要是基础设施建设，大量的资金和物资将投放农村。村民委员会制度实践中存在的问题是：村务资产的模糊造成部分村干部利用权力占用村集体资产，挪用集体基金。新农村建设中，如果对资金的管理存在制度漏洞，那么会有人乘机捞取利益。危及农民利益。加强农民对建设资金的监管，就是要让专项资金真正能够为老百姓谋福利。农民在对这些资金的管理过程中体会到当家作主的感受，提升他们对“村民自治”制度的认知，形成民主实践。
4．培育村民自我发展的意识
新农村建设关键要培育现代农民，现代农民是具有自我主体意识的农民，自我发展意识是主体意识的重要组成。长期的扶持政策养成了部分农民的惰性。新农村建设作为国家扶持政策应该吸取以前的教训，如果不培养自我发展意识，农村发展将缺乏内生动力，数千亿的国家投入将付之东流。由此，笔者认为新农村建设必须利用激励机制，责任机制，风险和收益机制等措施带动农民自我发展。
农民主体性的培育将是一个综合性长期过程，但是这绝对又是一个必须的条件――农村各项事业的发展都必须以农民的主动参与和投入，才能提高效率和实现预期。在新农村建设中，政府不能只是一味的注重政策实施，更为重要的是激发农民的主体意识，促生农村发展的原生动力。
