构筑适合中国国情的公共财政支出框架
出处：论文网
时间：2007-01-16
从静态的角度来看，我国20世纪90年代的财政支出比率平均在12%左右，与其他国家相比，我国目前的财政支出比率比经济发达国家低20~30个百分点，比其他发展中国家的普通水平也低10~20个百分点；从实际需要来说，我国的经济发展处于改革攻坚和经济转轨时期，过小的财政支出总量必然限制财政职能的有效发挥，财政支出规模的下降与经济发展的支出增长极不相称。
从动态的角度来看，自1980年特别是1990年以来，财政支出占GDP比重几乎每年下降一个百分点，这种趋势极不合理。从1986~1998年10余年间，我国人均GDP的年均名义增长率在18%左右，这种高速的增长必然要求财政支出增长率的提高与之相适应。可实际情况是我国的财政支出比率却年年下降，同时财政支出的增长速度慢于GDP 的增长速度。因此，随着中国公共财政框架的建立，财政支出占GDP的比重应该进一步提高，以满足社会主义市场经济发展的需要。
3 公共财政支出结构的优化
从以上的分析可以看出，我国目前的财政支出结构存在不合理的现象。调整优化财政支出结构，不仅是加强财政宏观调控和支持可持续经济发展的需要，同时也是保持政治、社会稳定的需要。在财政支出结构中，经济建设支出、科教文卫支出和行政管理支出在财政总支出中所占的比重都是很高的，一直比较平稳地保持在80%左右的水平。因此，对这三类支出的分析在一定程度上可以把握整个国家财政支出结构的变化趋势。自改革开放以来，我国经济建设支出急剧下降，由1978年的64.1%降到了1999年的38.4%，而科教文卫支出和行政管理支出分别增加了1.1倍和2.3倍。这在一定程度上反映了财政职能的变化，即财政从过度介入的经济建设性事务中逐步退出，进而转向提供更高比例的社会服务性和维持性的公共产品和公共服务。因此，应该在公共财政支出总量增长的基础上，按照社会公共需要的先后顺序合理界定财政支出范围，进一步优化公共财政支出的结构。
3.1 从横向的公共财政支出结构
（1）继续保持和适度提高经济建设支出在财政总支出中的比重。随着生产力的发展和政府干预经济程度的加深，许多发达国家的经济投资比重出现了日益扩大态势，这既反映了市场经济发展规律的基本要求，也是各国财政发展的大趋势。目前在我国资本市场发育水平不高，市场化筹资能力有限的情况下，能源、交通和农业等基础设施建设投资的不足，必然促进“瓶颈”制约和结构失调的加剧。国有经济在宏观总量中始终占有主导地位，政府负有更多的调控经济的职责，由此决定了我国在向市场经济转轨过程中财政应该承担更多的支出责任。从目前和今后相当长的一段时期看，政府还要对基础设施建设、经济结构调整与优化、促进地区间经济的稳定发展和推动现代化进程等战略性任务负责。因此，财政对经济建设支出的比重不但不能降低，还应根据政府财力适当的有所提高，充分发挥财政政策在经济发展和结构调整中的重要作用，从而保证国民经济的可持续健康发展。
（2）采取综合治理措施，控制行政管理支出。从我国的实际情况来看，政府机构日渐庞大，财政供养人口太多，财政负担沉重。因此，在今后的经济体制转轨过程中必须推进行政改革，合理控制行政管理支出，提高行政效率。压缩行政管理支出，关键在于精简机构，裁减冗员，并在此基础上科学核定人员的编制和各项行政开支的标准。一方面大幅度降低国家行政管理支出的数额，另一方面在不断提高行政人员待遇的同时，保证行政机构有必要的财力提供高质量的公共产品和公共服务。
（3）进一步提高教育与科学研究支出的比重，调整支出结构优化。科技是第一生产力，教育是生产力发展的源泉和动力。20世纪80年代以来，国家财政对教育和科技的投入大幅度提高，科教文卫支出占财政总支出的比重在逐年上升，从我国目前财政收支占GDP比重偏小和科教事业的长远发展看，对其投入应在现有的基础上继续增加，并注意按照公共财政理论的要求调整其内部结构。对于基础教育、基础科研、高新技术、计划生育和公共防疫等具有明显公共性的服务，财政要确保其基本经费的投入；对于高等教育、职业教育、广播电视等高层次教育和图书馆等准公共性服务，则由财政经费和使用者收费两种方式按照效率原则共同解决；对于纯粹的私人服务和经营性单位，如应用科研、中介服务等机构则应逐步将其推向市场，使其成为自负盈亏的市场经济实体。
（4）继续加大财政对农业的支持力度。根据WTO农业协议，将不同的国内支持措施分为两类：一类是不引起贸易扭曲的“绿箱”政策，一类是引起贸易扭曲的“黄箱”政策。目前我国财政支农中的各项支出基本上属于“绿箱”政策范围，但与WTO农业协议相比，总体的支出范围和力度还不够。因此，今后财政支农政策的主要任务是，按照WTO规则的要求，针对中国农业发展后劲严重不足的现实矛盾，着力强化政府财政对农业的支持和保护。
3.2 纵向的公共财政支出结构
通过对财政支出的进一步研究表明，地方政府的财政支出在整个国家财政支出中占有十分重要的地位。从调整和规范财政职能的意义上讲，地方财政支出对财政支出总量、结构以及职能的调整都有很大影响。因此，从地方财政支出的调整入手优化财政支出结构，是调整财政职能、推进公共财政改革的根本性途径。
根据我国当前的财政支出结构优化的趋势来看，目前应在逐步增加社会性支出的同时遏制维持性支出的膨胀。即地方政府不断地调整支出结构，为辖区内的居民提供多样化的公共产品和公共服务，尤其是地方交通、公共安全等社会性支出；同时就维持性支出而言，地方政府应该为行政管理支出的膨胀负更多的责任，因此压缩行政管理支出应该以地方政府为改革的重点对象，从基层上、源头上遏止不合理支出的扩大。
