预算与权力关系辨析
出处：论文网
时间：2007-01-24
摘 要 当前我国预算与权力的关系中存在的主要问题是预算不完整，预算权力格局不尽合理，形式与实质不符合，不具有足够的权威。正确理解预算与权力的关系有助于推进预算改革。
关键词 预算 权力 改革
一般意义上的预算，是指公共资金的法定收支计划，同时也是制定这一计划的过程，计划是预算的一般表现形式，法律文件是预算的立法形态，而公共资金是预算的特定对象。权力是个人或组织行使其意志可以或预期能够影响或改变他人或其他组织的行为的能力。权力意味着不同个人之间，或不同组织之间，或组织与个人之间意志与行为的非对称关系，即命令——服从关系。
1 预算与权力的关系是指公共预算与公共行政权力关系
1.1 公共权力先于公共预算而存在，公共权力斗争促进公共预算的产生
人类社会一产生,就有了公共权力，因此远远早于现代意义上的预算。预算是社会政治经济发展到一定时期，各种利益集团之间达到一定的均势，在争夺公共资金的使用权力斗争过程中出现的范畴，最初是在英国作为对于封建王权的限制而产生的。由于国王力量下降，资产阶级力量上升，社会主要势力集团之间能形成相互牵制、制衡，这是预算能在英国建立的政治经济条件。新兴资产阶级展开斗争，夺取封建君主的财政支配权，要求国家规范地、有限度地使用财政资金。1789年议会通过了《联合王国总基金法案》把全部的财政收支统一在一个文件中，预算制度由此正式建立。到19世纪初确立了按年度编制和批准预算的制度。预算在历史上的形成，是资产阶级约束封建王权并取得胜利的过程。预算在历史上的产生，带上了鲜明的权力斗争色彩。
我国历史上第一次编制国家预算是在宣统二年(1910年),是清政府快灭亡时,由于内外压力被迫编制的。
1.2 预算在一定意义上成为行使权力的前提，社会从此逐渐进入民主化法治化阶段
预算产生后对于权力的规范化行使又具有非常重要的作用。英国预算产生后，封建王权受到很大制约，维护了资产阶级的利益，加快了资本主义生产方式的发展。在资本主义制度的建立与完善中，预算制度起了很大作用，可以说，预算制度的建立为资本主义发展奠定了第一块基石。美国现代预算制度的建立更充分地体现了预算对于权力规范化的极重要作用。
美国在1880年以前，有的只是一大堆事后的报账单。人民对政府在总体上干了些什么事，使用了多少资金，效果怎样，并不能清楚地了解，因此无从监督政府。在“进步时代”即1880~1920年前后，美国通过税制改革和预算改革，建立起了民主政治的基础性的制度———以公共预算制度为核心的公共财政制度。据认为，美国这一次预算改革意义巨大，影响极其深远。因此，美国“进步时代”的预算改革，实质上是对预算权力分配格局的根本制度性创新与整合，从而为民主法治社会的形成铺平了道路。
1.3 在一定意义上,预算成为权力的化身:预算就是权力,预算具有权威
从预算是权力的角度分析，预算权可以分为预算法立法权与解释权，预算文件编制权、审批权、执行权、预算调整权、预算执行情况审议权等，预算法立法权与解释权，预算文件审批权和预算执行情况审议权一般属于议会，执行权属于政府，而预算文件编制权常常属于政府，因此预算权本身是一个权力的体系。如何正确处理各种预算权力之间的相互关系，包括预算权力的设立与分配问题，是一个非常重要的问题。预算权力的分配涉及人民大众、议会、与政府有关部门等行为主体。不同的预算权力分配格局对于公共资金使用效率，政府管理水平，社会的民主政治的发展等都有不同的影响。
从预算需要有权威看，预算权威很可能是由对于预算形成具有影响力的主要利益集团的力量对比状况决定的：即如果各方力量比较均衡，那么预算权威相对就高。这大概是因为如果在执行中某一方偏离预算规定的轨道，其他相关方面就能有效地干预，迫使其回到预算的轨道，即使客观条件的变化需要调整或改变预算，也必须在法定程序下重新协商决定，从而预算权威才能得到维护与尊重。
这里存在一个预算权力的形式与实质关系问题。制度主义者认为组织中不同地位的人具有不同的权力，这是由制度决定分配的。而多元论者认为，在组织内部某一地位上拥有的权力，实际上也许并不具有作用，而表面上没有权力的组织或个人，可能会影响权力在该组织内的实际分布。因此制度主义权力观强调权力产生的程序、形式，隐含着维护制度权威的诉求；多元主义的权力观则从实际出发，注重实质意义上的权力分配，力求发现制度权威的实际分布状况。因此二者实际上可以共存，相互补充。预算权力的形式与实质可能不一致，即由预算制度决定的权力在执行中存在是否真实有效的问题。
1.4 预算通过后,预算的执行过程中仍然充满权力斗争
不论是议会负责编制并通过预算，还是由政府编制再得到议会认可，预算都是一种权力斗争与相互妥协的过程。用美国财政学家爱伦·鲁宾的话来说这是“预算过程中的政治”。可以举一个最明显的事例。1996年，美国白宫和国会在平衡联邦预算的问题上没有达成协议。“没有达成预算协议，联邦政府就得关门；而让共和党人大吃一惊的是，公众不仅被政府即将关门所激怒，而且还指责共和党人妨碍了预算制定过程。”
关键词 预算 权力 改革
一般意义上的预算，是指公共资金的法定收支计划，同时也是制定这一计划的过程，计划是预算的一般表现形式，法律文件是预算的立法形态，而公共资金是预算的特定对象。权力是个人或组织行使其意志可以或预期能够影响或改变他人或其他组织的行为的能力。权力意味着不同个人之间，或不同组织之间，或组织与个人之间意志与行为的非对称关系，即命令——服从关系。
1 预算与权力的关系是指公共预算与公共行政权力关系
1.1 公共权力先于公共预算而存在，公共权力斗争促进公共预算的产生
人类社会一产生,就有了公共权力，因此远远早于现代意义上的预算。预算是社会政治经济发展到一定时期，各种利益集团之间达到一定的均势，在争夺公共资金的使用权力斗争过程中出现的范畴，最初是在英国作为对于封建王权的限制而产生的。由于国王力量下降，资产阶级力量上升，社会主要势力集团之间能形成相互牵制、制衡，这是预算能在英国建立的政治经济条件。新兴资产阶级展开斗争，夺取封建君主的财政支配权，要求国家规范地、有限度地使用财政资金。1789年议会通过了《联合王国总基金法案》把全部的财政收支统一在一个文件中，预算制度由此正式建立。到19世纪初确立了按年度编制和批准预算的制度。预算在历史上的形成，是资产阶级约束封建王权并取得胜利的过程。预算在历史上的产生，带上了鲜明的权力斗争色彩。
我国历史上第一次编制国家预算是在宣统二年(1910年),是清政府快灭亡时,由于内外压力被迫编制的。
1.2 预算在一定意义上成为行使权力的前提，社会从此逐渐进入民主化法治化阶段
预算产生后对于权力的规范化行使又具有非常重要的作用。英国预算产生后，封建王权受到很大制约，维护了资产阶级的利益，加快了资本主义生产方式的发展。在资本主义制度的建立与完善中，预算制度起了很大作用，可以说，预算制度的建立为资本主义发展奠定了第一块基石。美国现代预算制度的建立更充分地体现了预算对于权力规范化的极重要作用。
美国在1880年以前，有的只是一大堆事后的报账单。人民对政府在总体上干了些什么事，使用了多少资金，效果怎样，并不能清楚地了解，因此无从监督政府。在“进步时代”即1880~1920年前后，美国通过税制改革和预算改革，建立起了民主政治的基础性的制度———以公共预算制度为核心的公共财政制度。据认为，美国这一次预算改革意义巨大，影响极其深远。因此，美国“进步时代”的预算改革，实质上是对预算权力分配格局的根本制度性创新与整合，从而为民主法治社会的形成铺平了道路。
1.3 在一定意义上,预算成为权力的化身:预算就是权力,预算具有权威
从预算是权力的角度分析，预算权可以分为预算法立法权与解释权，预算文件编制权、审批权、执行权、预算调整权、预算执行情况审议权等，预算法立法权与解释权，预算文件审批权和预算执行情况审议权一般属于议会，执行权属于政府，而预算文件编制权常常属于政府，因此预算权本身是一个权力的体系。如何正确处理各种预算权力之间的相互关系，包括预算权力的设立与分配问题，是一个非常重要的问题。预算权力的分配涉及人民大众、议会、与政府有关部门等行为主体。不同的预算权力分配格局对于公共资金使用效率，政府管理水平，社会的民主政治的发展等都有不同的影响。
从预算需要有权威看，预算权威很可能是由对于预算形成具有影响力的主要利益集团的力量对比状况决定的：即如果各方力量比较均衡，那么预算权威相对就高。这大概是因为如果在执行中某一方偏离预算规定的轨道，其他相关方面就能有效地干预，迫使其回到预算的轨道，即使客观条件的变化需要调整或改变预算，也必须在法定程序下重新协商决定，从而预算权威才能得到维护与尊重。
这里存在一个预算权力的形式与实质关系问题。制度主义者认为组织中不同地位的人具有不同的权力，这是由制度决定分配的。而多元论者认为，在组织内部某一地位上拥有的权力，实际上也许并不具有作用，而表面上没有权力的组织或个人，可能会影响权力在该组织内的实际分布。因此制度主义权力观强调权力产生的程序、形式，隐含着维护制度权威的诉求；多元主义的权力观则从实际出发，注重实质意义上的权力分配，力求发现制度权威的实际分布状况。因此二者实际上可以共存，相互补充。预算权力的形式与实质可能不一致，即由预算制度决定的权力在执行中存在是否真实有效的问题。
1.4 预算通过后,预算的执行过程中仍然充满权力斗争
不论是议会负责编制并通过预算，还是由政府编制再得到议会认可，预算都是一种权力斗争与相互妥协的过程。用美国财政学家爱伦·鲁宾的话来说这是“预算过程中的政治”。可以举一个最明显的事例。1996年，美国白宫和国会在平衡联邦预算的问题上没有达成协议。“没有达成预算协议，联邦政府就得关门；而让共和党人大吃一惊的是，公众不仅被政府即将关门所激怒，而且还指责共和党人妨碍了预算制定过程。”
