浅析公共政策的价值取向
出处：论文网
时间：2007-01-24
摘 要 公共政策的价值问题是政策科学的基础问题，价值取向是公共政策最本质的规定性。通过探讨来寻求社会主义市场经济条件下我国公共政策的价值准则及其理论依据，在此基础上，进一步反思中国政府公共政策在价值取向层面的问题和现实困境。
关键词 公共政策 价值取向 公平 效率 寻租
公共政策的价值取向受政策主体价值选择的影响，表现出多元的形态，这种多元性表现为公平、效率、民主、秩序等。公平作为其中最为基本的价值，在现代公共行政中的地位越来越明显，现代公共行政越来越强调将公平作为公共政策的基本价值目标。然而在现实生活中，广泛存在的寻租活动使公共政策偏离了公平价值取向，导致公共政策的非公共化。
1 公共政策价值选择的多元性
对于“公共政策”（Public Policy）具体涵义的讨论，行政学界一直莫衷一是、众说纷纭。比较国内学者和国外学者的定义，我们不难发现，国内学者倾向于给出它的技术性定义。例如，张金马认为，“公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人的准则和指南，其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。”陈庆云认为，“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”而美国的政治学家戴维·伊斯顿（David Eston）则从较为抽象和概括的角度，认为公共政策是对全社会价值做出的权威性的分配。一般说来，行政学研究者倾向于从“政策过程”的角度来考察公共政策，认为这是一个包括“政策设计——政策抉择——政策实施——政策反馈——政策评估”的完整过程。同时，经历了实证主义的潮流之后，大家也普遍认识到，任何一项公共政策的出台，都必然包含了政策主体依据特定的伦理标准来进行的价值选择。从某种意义上说，政策主体的价值选择就意味着公共政策的价值取向。公共政策倾向的认定，受时空条件的限制，它是动态的；受政策主体阶级倾向利益观念的影响，它是多元的。
政府作为公共政策的主要制定者，是最大的公共权力持有者，所以公共政策与一般政策的最大区别就体现在“公共”二字上。具体说来，公共政策的价值选择主要包括公平、效率、民主、秩序等。
公平是从属于价值理性范畴的概念。如前所述，公共性是公共政策最本质的属性，因此，在现代公共行政中，要求公共政策行为体现公平的结果，尽可能满足社会主体的公平要求，恰当地运用公平原则，统筹短期利益和长期利益、微观和宏观等因素，兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张，平衡与之相关的利益冲突。作为现代公共行政的一部分，现代公共政策也是如此，公平应体现在公共政策过程的各个环节上，寓于公共政策的全过程。
效率被定位于工具理性的界限之内。作为一项政治产品，公共政策不应仅仅只关注社会公平，还应注重效率的价值取向，把“蛋糕”做大。它要求行政主体在公共政策行为过程中，应当以经济有效的方式，以尽可能少的“投入”，获取尽可能大的“功效”。中外学者都重视公共政策的分配功能，强调公共政策的权威性，具体来说，公共政策的权威性根源于它以效率为前提，承认、维护并增进了社会的公共利益，因而得到了公众的普遍认同和支持。效率作为行政系统的基础目标，是现代公共行政的一项原则。
民主就是指个人基本的权利和自由得到体现和保护，人民对政治权力的监督，政治权力在宪法和法律规定的界限内行动，对个人隐私的保护等。在现代民主社会中，民主倾向不容置疑。公共政策除了体现公平和效率的价值取向之外，还应尽可能满足社会主体的民主要求，担负起维护民主的责任，这是公共政策的一项基本功能。
秩序是一个行政系统的稳定状况，包括公共秩序的维持、社会的稳定等，公共政策有责任保护整个行政系统的良性运行，有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会秩序的因素和影响实现秩序目标的政府行政管理体制。
2 公平：公共政策的价值取向
2.1 公平的涵义
什么是公平？古往今来，仁者见仁，智者见智，众说纷纭。不同时期以来，不同学派的不同学者对于公平的认识都不尽相同，观点各异，概括起来主要有机会公平、过程公平、结果公平等。但是，总体来说，他们绝大多数都认识到公平涉及伦理价值判断。这些认识都从不同的侧面揭示出公平的基本内涵：公平在本质上是一种平等，一种有条件的平等，允许人与人之间存在差别；并且反映出了某种利益倾向，这种利益倾向表现为一定社会中占主导地位的评价公平与否的基本标准。
2.2 公平与效率的对立统一
一方面，经济效率是实现社会公平的必要条件之一。如果公共政策缺乏效率效应，则政府就不能对社会进行有效的管理，社会将陷入无序状态，导致资源的极大浪费，人民生活更加贫困，从而必将破坏并无法实现公平。另一方面，如果公共政策中贯彻公平理念，则可以博得公众的信任、支持、配合，从而提高政府的威信，取得良好的行政效应。不可否认，从一定意义上讲，公平理念虽然会给公共政策行为造成一定的障碍，看起来似乎影响行政效率，成为行政效率的羁绊，但实际上，公平价值观具有防止公共政策行为的专横，维护公众对政府的信任和良好关系，减少行政主体与公众之间的摩擦，有助于行政效率的最大化。
2.3 公共政策的公平价值取向
公平与效率的统一只是相对的，两者之间的冲突仍不可避免。有时公平与效率发生冲突，就像鱼与熊掌二者不可兼得的“两难选择”。尽管高效率的行政活动具有稳定社会、繁荣经济的作用，并能克服官僚主义“拖拉扯皮”的弊端，但是如果公共政策片面追求效率，则往往会侵犯公众的合法权益。因此，有人认为效率与公平之间的矛盾的解决，需要根据社会客观的变化而不同，其理论基础在于：“价值是一个由多种要素构成的，以多元形态存在的体系，在该体系内部多种价值要素的位阶是上下浮动的。在社会发展的每个阶段和每个特定时期，总有一种价值处于首要地位，在进行价值评价和选择上，既不能没有重点，也不能顾此失彼。”基于此，行政主体在进行决策的过程时，必须做出权衡，在公平与效率的价值上不能千篇一律，而应根据公共政策特有的背景、情势以及轻重缓急来定夺。
关键词 公共政策 价值取向 公平 效率 寻租
公共政策的价值取向受政策主体价值选择的影响，表现出多元的形态，这种多元性表现为公平、效率、民主、秩序等。公平作为其中最为基本的价值，在现代公共行政中的地位越来越明显，现代公共行政越来越强调将公平作为公共政策的基本价值目标。然而在现实生活中，广泛存在的寻租活动使公共政策偏离了公平价值取向，导致公共政策的非公共化。
1 公共政策价值选择的多元性
对于“公共政策”（Public Policy）具体涵义的讨论，行政学界一直莫衷一是、众说纷纭。比较国内学者和国外学者的定义，我们不难发现，国内学者倾向于给出它的技术性定义。例如，张金马认为，“公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人的准则和指南，其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。”陈庆云认为，“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”而美国的政治学家戴维·伊斯顿（David Eston）则从较为抽象和概括的角度，认为公共政策是对全社会价值做出的权威性的分配。一般说来，行政学研究者倾向于从“政策过程”的角度来考察公共政策，认为这是一个包括“政策设计——政策抉择——政策实施——政策反馈——政策评估”的完整过程。同时，经历了实证主义的潮流之后，大家也普遍认识到，任何一项公共政策的出台，都必然包含了政策主体依据特定的伦理标准来进行的价值选择。从某种意义上说，政策主体的价值选择就意味着公共政策的价值取向。公共政策倾向的认定，受时空条件的限制，它是动态的；受政策主体阶级倾向利益观念的影响，它是多元的。
政府作为公共政策的主要制定者，是最大的公共权力持有者，所以公共政策与一般政策的最大区别就体现在“公共”二字上。具体说来，公共政策的价值选择主要包括公平、效率、民主、秩序等。
公平是从属于价值理性范畴的概念。如前所述，公共性是公共政策最本质的属性，因此，在现代公共行政中，要求公共政策行为体现公平的结果，尽可能满足社会主体的公平要求，恰当地运用公平原则，统筹短期利益和长期利益、微观和宏观等因素，兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张，平衡与之相关的利益冲突。作为现代公共行政的一部分，现代公共政策也是如此，公平应体现在公共政策过程的各个环节上，寓于公共政策的全过程。
效率被定位于工具理性的界限之内。作为一项政治产品，公共政策不应仅仅只关注社会公平，还应注重效率的价值取向，把“蛋糕”做大。它要求行政主体在公共政策行为过程中，应当以经济有效的方式，以尽可能少的“投入”，获取尽可能大的“功效”。中外学者都重视公共政策的分配功能，强调公共政策的权威性，具体来说，公共政策的权威性根源于它以效率为前提，承认、维护并增进了社会的公共利益，因而得到了公众的普遍认同和支持。效率作为行政系统的基础目标，是现代公共行政的一项原则。
民主就是指个人基本的权利和自由得到体现和保护，人民对政治权力的监督，政治权力在宪法和法律规定的界限内行动，对个人隐私的保护等。在现代民主社会中，民主倾向不容置疑。公共政策除了体现公平和效率的价值取向之外，还应尽可能满足社会主体的民主要求，担负起维护民主的责任，这是公共政策的一项基本功能。
秩序是一个行政系统的稳定状况，包括公共秩序的维持、社会的稳定等，公共政策有责任保护整个行政系统的良性运行，有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会秩序的因素和影响实现秩序目标的政府行政管理体制。
2 公平：公共政策的价值取向
2.1 公平的涵义
什么是公平？古往今来，仁者见仁，智者见智，众说纷纭。不同时期以来，不同学派的不同学者对于公平的认识都不尽相同，观点各异，概括起来主要有机会公平、过程公平、结果公平等。但是，总体来说，他们绝大多数都认识到公平涉及伦理价值判断。这些认识都从不同的侧面揭示出公平的基本内涵：公平在本质上是一种平等，一种有条件的平等，允许人与人之间存在差别；并且反映出了某种利益倾向，这种利益倾向表现为一定社会中占主导地位的评价公平与否的基本标准。
2.2 公平与效率的对立统一
一方面，经济效率是实现社会公平的必要条件之一。如果公共政策缺乏效率效应，则政府就不能对社会进行有效的管理，社会将陷入无序状态，导致资源的极大浪费，人民生活更加贫困，从而必将破坏并无法实现公平。另一方面，如果公共政策中贯彻公平理念，则可以博得公众的信任、支持、配合，从而提高政府的威信，取得良好的行政效应。不可否认，从一定意义上讲，公平理念虽然会给公共政策行为造成一定的障碍，看起来似乎影响行政效率，成为行政效率的羁绊，但实际上，公平价值观具有防止公共政策行为的专横，维护公众对政府的信任和良好关系，减少行政主体与公众之间的摩擦，有助于行政效率的最大化。
2.3 公共政策的公平价值取向
公平与效率的统一只是相对的，两者之间的冲突仍不可避免。有时公平与效率发生冲突，就像鱼与熊掌二者不可兼得的“两难选择”。尽管高效率的行政活动具有稳定社会、繁荣经济的作用，并能克服官僚主义“拖拉扯皮”的弊端，但是如果公共政策片面追求效率，则往往会侵犯公众的合法权益。因此，有人认为效率与公平之间的矛盾的解决，需要根据社会客观的变化而不同，其理论基础在于：“价值是一个由多种要素构成的，以多元形态存在的体系，在该体系内部多种价值要素的位阶是上下浮动的。在社会发展的每个阶段和每个特定时期，总有一种价值处于首要地位，在进行价值评价和选择上，既不能没有重点，也不能顾此失彼。”基于此，行政主体在进行决策的过程时，必须做出权衡，在公平与效率的价值上不能千篇一律，而应根据公共政策特有的背景、情势以及轻重缓急来定夺。
