关于建立新的国有资产管理体制的思考
出处：论文网
时间：2007-01-24
摘 要 在借鉴西方国家国有资产管理体制模式经验的基础上，我国可以建立以国有企业出资人制度为核心，由“国有资产管理机构——国有资产经营机构——国有资产参与企业”三层次管理主体构成的国有资产管理体制。建立新的国有资产管理体制模式是深化国有企业改革，完善社会主义市场经济体制的关键。
关键词 国有资产 管理体制 分级所有 分层管理
我国有着数目庞大的国有资产，根据财政部的统计数据，截至2002年底，全国国有资产总量共计118 299亿元，其中国有经营性资产76 937.8亿元，约占65%，这些国有资产分布在全国各地、各行业的17万户国有企业中；非经营性国有净资产为41 361.4亿元，约占35%。要使国有资产在社会主义市场经济体制中有效地运行，就必须通过改革建立健全的国有资产管理体制。1 管理体制改革的必要性
1.1 现行管理体制存在的弊端
1.1.1 政企不分，职能不清
政府时常利用手中的权力，直接对企业的生产、经营进行干预，企业难以做为市场主体按照市场经济的规律进行活动；在竞争市场上，政府利用手中的权力对自己直属的企业进行保护，对非国有企业造成歧视和不平等；同时，为了减轻负担，政府又要求企业提供社会性服务，为职工提供住房、医疗、子女教育等社会保障，增加了企业的负担。做为社会经济的公共管理者，政府的主要职能应当是为社会提供公共产品和服务。
1.1.2 条块分割，流动不畅
现行的国有资产管理体制是按照行政分权的格局建立起来的，由此产生条块分割和地区封锁等弊端，生产要素得不到合理流动和有效配置。一方面出现大量国有资产被浪费现象，另一方面一些产品有市场，并且有较强资本实力的企业难以通过跨地区、跨行业的兼并重组实现快速扩张。资本市场发育不成熟，资本流通性差，国有资本难以从劣势产业向优势产业转移，加大了国有经济优化的难度，影响了国有经济控制力的发挥。
1.1.3 多头管理，权责不分
国家是国有资产的最终归属人，然而，政府不可能对众多的国有企业进行管理。我国的原有管理体制，是政府各部门按照行政功能进行划分的，对国有资产的管理职能至少分散在财政部、国家经贸委、中组部、中央企业工委、国务院监事办公室等五个部门中。这样就形成了政府机构对国有企业的多头管理，各方面权责不明确，管理质量低下，企业无所适从，严重影响国有资产的运行效率，不能有效地实现国有资产的保值增值。
1.1.4 产权不清，所有者缺位
从实际上看，目前我国国有资产呈现前述的“多头管理”的现象，各个部门都宣称自己是国有资产的终极所有者，对国有资产负责，造成国有资产所有者主体多元化，形成事实上国有资产无人负责局面，缺乏一个明确的人格化的代表来履行国有资产所有者职能。
1.1.5 监督不力，“内部人控制”问题严重
内部人控制是指在两权分离的现代公司里，经理人员事实上或法律上掌握了公司的控制权，他们的利益在公司的决策中得到了较为充分的体现。由于国有企业所有者缺位，外部（责权人、出资人）监督不力，企业内部治理机制不健全，导致国有企业内部人（经理人员）掌握了较大的控制权，形成了事实上的“内部人控制”。因而，代理人在经营管理活动中所选择的行为目标及其行为方式以及努力水平都可能有悖于委托人的目标和利益，导致“道德风险”问题。
1.2 深化国有资产管理体制改革的意义
1.2.1 有利于实现政企分开
市场经济条件下，特别是中国加入世贸组织后，对政府职能的转变提出了更高的要求。企业应当拥有更多的自主权，按照市场经济的要求进行生产经营，政府不应行政干预企业正常的经营活动。在政府和企业之间竖起这块“隔离板”的，应首选国有资产经营公司。通过国有资产经营公司的隔离作用，一是可以使政府的社会管理职能与国有资产出资人职能分开；二是可以使国有资产所有权与经营权分离；三是可以大大加快企业与行政主管部门脱钩的步伐，进而实现政企分开。
1.2.2 有利于各级政府履行职能
在市场经济条件下，国有资产分布的领域包括政治领域、社会领域、经济建设领域和宏观调控领域四个领域。这四个领域也是各级政府履行政治职能、社会职能、经济建设职能和宏观调控职能所涉及的领域。由于公共产品的特殊性质，国有资产分布的领域具有必然性，因而，实行“分级所有，分层管理”的国有资产管理体制也具有必然性。纯公共产品的提供分布于政治和社会领域，基础设施和基础工业等公共产品分布于经济建设和宏观调控领域，同时，竞争性产品也分布于经济建设和宏观调控领域，这样将有利于各级政府更好地履行职能。
1.2.3 有利于明晰产权关系
国有资产实行“分级所有，分层管理”的体制，是实现国有资产产权有效约束的必然选择。国有资产实行中央和地方政府分级所有，可以调动中央和地方政府的积极性，增强其责任心。分级所有能够促进责权利的细化，避免所有权的含混不清。产权更加明晰化的结果就是所有者的到位，所有权的约束明显化和硬化。
关键词 国有资产 管理体制 分级所有 分层管理
我国有着数目庞大的国有资产，根据财政部的统计数据，截至2002年底，全国国有资产总量共计118 299亿元，其中国有经营性资产76 937.8亿元，约占65%，这些国有资产分布在全国各地、各行业的17万户国有企业中；非经营性国有净资产为41 361.4亿元，约占35%。要使国有资产在社会主义市场经济体制中有效地运行，就必须通过改革建立健全的国有资产管理体制。1 管理体制改革的必要性
1.1 现行管理体制存在的弊端
1.1.1 政企不分，职能不清
政府时常利用手中的权力，直接对企业的生产、经营进行干预，企业难以做为市场主体按照市场经济的规律进行活动；在竞争市场上，政府利用手中的权力对自己直属的企业进行保护，对非国有企业造成歧视和不平等；同时，为了减轻负担，政府又要求企业提供社会性服务，为职工提供住房、医疗、子女教育等社会保障，增加了企业的负担。做为社会经济的公共管理者，政府的主要职能应当是为社会提供公共产品和服务。
1.1.2 条块分割，流动不畅
现行的国有资产管理体制是按照行政分权的格局建立起来的，由此产生条块分割和地区封锁等弊端，生产要素得不到合理流动和有效配置。一方面出现大量国有资产被浪费现象，另一方面一些产品有市场，并且有较强资本实力的企业难以通过跨地区、跨行业的兼并重组实现快速扩张。资本市场发育不成熟，资本流通性差，国有资本难以从劣势产业向优势产业转移，加大了国有经济优化的难度，影响了国有经济控制力的发挥。
1.1.3 多头管理，权责不分
国家是国有资产的最终归属人，然而，政府不可能对众多的国有企业进行管理。我国的原有管理体制，是政府各部门按照行政功能进行划分的，对国有资产的管理职能至少分散在财政部、国家经贸委、中组部、中央企业工委、国务院监事办公室等五个部门中。这样就形成了政府机构对国有企业的多头管理，各方面权责不明确，管理质量低下，企业无所适从，严重影响国有资产的运行效率，不能有效地实现国有资产的保值增值。
1.1.4 产权不清，所有者缺位
从实际上看，目前我国国有资产呈现前述的“多头管理”的现象，各个部门都宣称自己是国有资产的终极所有者，对国有资产负责，造成国有资产所有者主体多元化，形成事实上国有资产无人负责局面，缺乏一个明确的人格化的代表来履行国有资产所有者职能。
1.1.5 监督不力，“内部人控制”问题严重
内部人控制是指在两权分离的现代公司里，经理人员事实上或法律上掌握了公司的控制权，他们的利益在公司的决策中得到了较为充分的体现。由于国有企业所有者缺位，外部（责权人、出资人）监督不力，企业内部治理机制不健全，导致国有企业内部人（经理人员）掌握了较大的控制权，形成了事实上的“内部人控制”。因而，代理人在经营管理活动中所选择的行为目标及其行为方式以及努力水平都可能有悖于委托人的目标和利益，导致“道德风险”问题。
1.2 深化国有资产管理体制改革的意义
1.2.1 有利于实现政企分开
市场经济条件下，特别是中国加入世贸组织后，对政府职能的转变提出了更高的要求。企业应当拥有更多的自主权，按照市场经济的要求进行生产经营，政府不应行政干预企业正常的经营活动。在政府和企业之间竖起这块“隔离板”的，应首选国有资产经营公司。通过国有资产经营公司的隔离作用，一是可以使政府的社会管理职能与国有资产出资人职能分开；二是可以使国有资产所有权与经营权分离；三是可以大大加快企业与行政主管部门脱钩的步伐，进而实现政企分开。
1.2.2 有利于各级政府履行职能
在市场经济条件下，国有资产分布的领域包括政治领域、社会领域、经济建设领域和宏观调控领域四个领域。这四个领域也是各级政府履行政治职能、社会职能、经济建设职能和宏观调控职能所涉及的领域。由于公共产品的特殊性质，国有资产分布的领域具有必然性，因而，实行“分级所有，分层管理”的国有资产管理体制也具有必然性。纯公共产品的提供分布于政治和社会领域，基础设施和基础工业等公共产品分布于经济建设和宏观调控领域，同时，竞争性产品也分布于经济建设和宏观调控领域，这样将有利于各级政府更好地履行职能。
1.2.3 有利于明晰产权关系
国有资产实行“分级所有，分层管理”的体制，是实现国有资产产权有效约束的必然选择。国有资产实行中央和地方政府分级所有，可以调动中央和地方政府的积极性，增强其责任心。分级所有能够促进责权利的细化，避免所有权的含混不清。产权更加明晰化的结果就是所有者的到位，所有权的约束明显化和硬化。
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