民营经济发展与政府管理创新
出处：论文网
时间：2007-03-16
摘要:发展民营经济,是进一步完善我国市场经济体制的战略选择。本文认为,民营经济的发展与政府制度创新之间存在着密切的互动关系,民营经济的发展推动着政府的制度创新,而政府的制度容纳程度决定着民营经济的发展水平。由于历史的原因,我国还存在着约束民营经济发展的行政制度和管理体制。因此,必须从保护民营经济产权、完善市场竞争制度体系、拓宽融资渠道、健全社会服务系统等方面重构制度体系,创新行政体制,促进民营经济的突破性发展。
关键词:民营经济;体制改革;政府职能
政府的制度容纳与行政体制创新,意味着政府必须放松或取消诸多制度条款中的部分或全部,重构与民营经济发展相适应的制度规范与行政体制。它不仅指制度内容和制度手段的废除,也泛指一切容纳民营经济活动自由度的制度内容的修订及制度手段的改变。这种制度可以通过设置某种利益诱导,来激发民营企业在努力地、有秩序地实现自身利益的过程中,作为一种客观的结果,实现了社会公益的增长,满足社会需求。当前,政府促进民营经济发展的制度容纳与行政体制创新的基本思路是:重构政府制度,要体现市场规律、与市场机制相融合的趋势以及优势互补的原则,要体现国家的根本利益和政府的公正性,减少行政审批和行政管制。
一、营造保护民营经济产权的制度环境
1. 健全产权主体地位平等的制度。我国宪法修正案明确了非公有制经济是社会主义市场经济中的重要组成部分地位,标志了我国在消除经济中的产权歧视方面的重大突破,为我国在法治方面确立各经济主体产权的平等地位奠定了初步的基础。然而,从产权保护的力度和平等方面看,法治体系对公民个人合法财产的保护仍需进一步明确和完善。民有恒产,是社会稳定的基础,是发展的源泉。面对庞大的个人财产存量及其仍将不断增长的趋势,提供切实有效的制度保护,已经是一个关乎社会长治久安和可持续发展的重大现实问题①。如果制度仍受制于传统思想观念的束缚,不明确对公民个人合法财产提供与公有财产同等切实有效的保护,势必对社会的稳定与发展构成障碍。
2 .完善民营经济产权保护的制度体系。完备而规范的产权保护制度体系,是现代市场经济成功的精髓。(1)政府在贯彻执行宪法有关规定的基础上,要突出强调对公民财产权利的保护,维护各市场主体的平等、合法权利。在立法原则上应由过于偏重管制转向注重权利与责任、义务对称,重视权利的授予和保护,重视产权保护对于构造现代市场经济信用关系的基础作用。只有保证各类性质的不同产权在市场交易中的平等权利,良好的信用关系才能得以确立,公平竞争和市场秩序才能真正形成。(2)细化有关产权保护的法律。有效的产权保护,必须有一系列相关法律对财产权利、责任以及遭受侵害后的诉讼、法律适用等内容的明确和具体规定。如果没有相关的法律规定或者虽有规定但过于简单、原则,很难实现对产权的有效保护。因此,应针对现实经济关系变化中出现的突出问题,有重点、有步骤地制定和完善相关法律,使产权保护切实得到贯彻和实施。(3)清理有关法律法规。对于与宪法基本原则相抵触的法律法规,该废止的要废止,该修改完善的要修改完善。有些需要“新法”与“旧法”并存法律法规,应对法律的适用做出明确的司法解释②。在当前大量经济法与民法单项法律规范已经出台的情况下,应尽快理顺经济法与民法的关系,逐步形成较为完备的民法典,使其成为调整市场经济条件下基本经济关系的重要法律。
3. 强化法治行政和法律监督的制度行为。我国政府的制度建设正在经历着从“法制”到“法治”的质的飞跃。强化依法行政和法律监督,是现代市场经济条件下有效产权保护的根本保障。(1)要明确和界定政府的立法权限。没有对行政立法权力的限制和约束,就没有公正的执法基础,产权乃至公民的其他基本权利就难以得到有效保护。我国行政执法中的许多侵权行为从根本上说源于立法主体缺乏明确和有效的权力限制,以致法律、法规和规章之间效力和制约关系常常本末倒置,一些所谓的“依法行政”往往演变为“以法谋权”之类的“设租”、“寻租”行为。因此,为了确保依法行政的公正性,确保公民基本权利和市场主体权利免受侵害,必须对政府行政立法主体的权力进行相应限制和约束③。(2)要规范政府的执法行为。在执法主体资格的确立方面,执法机构的设置和执法内容的安排,应严格按《行政处罚法》的规定要求,不得随意设置和安排。在执法方式上,应强调执法程序的规范性,尽可能避免以往习惯的“运动式”执法方式。当然,在经济转轨和政府职能转变过程中,执法主体行为的规范可能在一定程度上受实际情况的制约,但总体上看,目前存在的执法行为不规范主要还不是源于这种制约,更主要的原因是执法主体缺乏明确与足够的权力限制。因此,应尽快制定统一的行政程序制度,从根本上确保执法机关正确执法,防止其滥用权力。(3)加强司法监督。不仅要加强权力机关、行政监察机关、司法机关等专门机关的职能监督,而且要形成包括群众组织、新闻媒体以及公民个人监督在内的广泛社会监督机制。行政机关要贯彻行政公开原则,建立公开办事制度,使其活动置于社会监督之下。对于有法不依、执法不严、违法不究的现象要坚决纠正,强化对徇私枉法行为的法律制裁。强化对各经济主体和公民个人合法权益保护的意识,重视对执法机关侵权行为的监督和制约,特别是加强对直接干预经济主体行为的监督。加快司法体制改革,尽快消除司法管辖和执行方面存在的地方保护主义弊端。
二、完善市场竞争的制度体系
1. 健全公平竞争的对内开放规则。市场竞争规则是保证市场主体能够在平等的基础上充分竞争的行为准则。平等,首先是市场准入方面的平等。就民营经济发展而言,改善竞争的体制环境首先必须清除市场准入方面的障碍④。(1)加快推进“对内开放”,取消对民营经济的歧视和限制。除极少数经过充分论证,必须由国家垄断经营的领域外,所有行业都应一视同仁地向各类民营经济开放。(2)市场准入政策思路应由“允许”向“禁入”转变。也就是说,凡是法律、法规不明确“禁入”的领域,都可以“进入”的,并且不能被“事后”追究。这一转变的必要性在于:一是产业、产品涵盖极为广泛,何况新领域不断被拓展,任何“允许”性的规定都可能挂一漏万,而且操作起来繁琐复杂;二是有利于鼓励创新。目前,我国行政审批制度的大量存在,与计划经济体制下的管制理念有着密切的关系。这种管制理念的原则是:只有政府认定、许可、批准了可以做的事,才是企业和个人应该做的事;凡是没有规定或没有批准是可以做的事,企业和个人要么不能做、无法做,要么做了却时刻有被“事后”宣判为非法的可能与危险。显然,这种治理原则制约了企业与个人的创新行为,同时,由于政府对权力资源的垄断,势必成为滋生腐败行为的制度基础。而“禁入”性规定的核心是鼓励创新,为企业和个人的创新活动提供了充分的空间。当然,对于政府规定的“禁入”领域,不能像过去那样由一个政府部门或官员决定,而应当有一整套民主和法律程序。
2. 废除行政垄断性制度,打破市场的“条块”分割局面。长期以来,我国教育、医疗、民航、通信、住房、水电、煤气等公共服务领域的产品或服务质低价高的问题相当突出,至少在一定程度上说明其供给的相对不足(不排除垄断提价因素)。而这些领域恰恰几乎都是政府制度过去排斥民营经济进入的领域,都是行政性垄断极强的部门,通过新的“进入者”增加供给或通过竞争机制来抑制垄断高价的“通道”基本被阻塞了。由此,整个社会都在为行政性垄断的存在无奈地支付着过高的“成本”,内需不足、过度竞争、供给短缺、结构升级等一系列经济表象问题莫不与此相联系。行政性垄断已经成为我国经济运行和市场化进程的主要障碍,抑制行政性垄断已经成为现实经济中十分紧迫的问题。(1)行政性垄断的根本消除在于政府的制度创新。我国的行政性垄断基本是计划经济时代“条块分割”体制的延续,它不仅包括纵向的行业垄断,还包括横向的地区垄断或地方保护主义。与长期市场竞争中自然形成的“寡头垄断”不同,行政性垄断普遍与“规模经济”没有必然联系,它在抑制市场竞争的同时却在不断制造着非市场竞争或行政性竞争⑤。因此在行政性垄断大量存在的条件下,不仅公平的市场竞争普遍不充分,而且所谓“寡头”垄断也难以形成。由于我国行政性垄断部门大都具有制定部门规章的权力,完全有可能以“规范市场秩序”、反“恶性竞争”或“不正当竞争”等名义,强化自身的垄断地位。因此,反行政性垄断最根本的途径是废除行政垄断性制度,加强对行政性垄断部门权力的限制与监督,并通过政府改革的深化和职能转变来实现。(2)放松民营经济的“进入”制度,打破行政性垄断的“坚冰”。在“引入”民营经济方面,应突破以往那种所谓“战略性”、“重要性”、“公益性”等笼统的产业划分的局限。政府应当介入的领域并不等于“只有政府才能介入”,重要的是“市场能够解决的问题就让市场去解决”。在现代市场经济条件下,由于技术进步、社会筹融资体系发达以及成本收益的变化,许多传统上只有政府才介入的领域都在转由民间资本介入。而且,引入民营经济,对于提高经营效率,缓解财政压力具有积极作用。2005年2月,国务院出台了《关于鼓励支持和引导个体经济等非公有制经济发展的若干意见》,这对于民营资本进入垄断行业和领域扫除了制度障碍。但是,我国大部分传统基础领域依然维持着较强的行政性垄断,对民营企业的进入障碍还没有从根本上消除。因此,要切实贯彻落实国务院的《意见》精神,继续推动在基础领域引入民营经济的实践,不仅要逐步扩大电讯、航空、公路、铁路、电力、水利等基础领域民营经济的介入范围,而且在传统上被视为必须国家垄断的某些行业,也应根据实际情况对垄断的层次、范围和环节做出充分论证,将能够市场化经营的部分进行必要的分解或剥离。
三、拓宽融资制度的容纳范围
1. 允许存在多元信贷服务体系。我国现有信贷体系缺乏市场经济所要求的层次性和多元性。对于民营经济发展所产生的大量融资需求来说,现有的信贷服务体系不仅存在体制上的不兼容性,而且在结构层次上也难以满足。因此,在加强金融监管和风险防范的前提下,放松政府制度的容纳范围,发展民营信贷服务机构,形成多层次、多元化信贷服务体系,是根本改善民营经济融资环境的重要措施,也是市场经济条件下金融市场自身发展的内在要求。一方面,放松市场准入制度,大力发展民营银行。发展民营银行,重点应发展非政府直接控制或控股的民营银行或民间银行。另一方面,完善风险控制和监管体系。我国民营金融机构发展中之所以出现较多问题,并非因其民营的形式或性质,主要在于没有或缺乏有效的监管。从银行商业化经营的角度看,市场风险的不确定性是一个客观存在。即使在市场经济高度发达的国家,商业银行因经营不善破产倒闭的事件也时有发生 ⑥。因此,发展民营银行必须建立和完善相应的风险防范和监管体系。尤其重要的是,这一体系的建立与完善应适应经济市场化的进程要求,逐步向国际惯例靠拢。只有如此,才能真正实现民营银行发展与监管体系完善之间的互动,才能增强开放条件下金融监管能力。
关键词:民营经济;体制改革;政府职能
政府的制度容纳与行政体制创新,意味着政府必须放松或取消诸多制度条款中的部分或全部,重构与民营经济发展相适应的制度规范与行政体制。它不仅指制度内容和制度手段的废除,也泛指一切容纳民营经济活动自由度的制度内容的修订及制度手段的改变。这种制度可以通过设置某种利益诱导,来激发民营企业在努力地、有秩序地实现自身利益的过程中,作为一种客观的结果,实现了社会公益的增长,满足社会需求。当前,政府促进民营经济发展的制度容纳与行政体制创新的基本思路是:重构政府制度,要体现市场规律、与市场机制相融合的趋势以及优势互补的原则,要体现国家的根本利益和政府的公正性,减少行政审批和行政管制。
一、营造保护民营经济产权的制度环境
1. 健全产权主体地位平等的制度。我国宪法修正案明确了非公有制经济是社会主义市场经济中的重要组成部分地位,标志了我国在消除经济中的产权歧视方面的重大突破,为我国在法治方面确立各经济主体产权的平等地位奠定了初步的基础。然而,从产权保护的力度和平等方面看,法治体系对公民个人合法财产的保护仍需进一步明确和完善。民有恒产,是社会稳定的基础,是发展的源泉。面对庞大的个人财产存量及其仍将不断增长的趋势,提供切实有效的制度保护,已经是一个关乎社会长治久安和可持续发展的重大现实问题①。如果制度仍受制于传统思想观念的束缚,不明确对公民个人合法财产提供与公有财产同等切实有效的保护,势必对社会的稳定与发展构成障碍。
2 .完善民营经济产权保护的制度体系。完备而规范的产权保护制度体系,是现代市场经济成功的精髓。(1)政府在贯彻执行宪法有关规定的基础上,要突出强调对公民财产权利的保护,维护各市场主体的平等、合法权利。在立法原则上应由过于偏重管制转向注重权利与责任、义务对称,重视权利的授予和保护,重视产权保护对于构造现代市场经济信用关系的基础作用。只有保证各类性质的不同产权在市场交易中的平等权利,良好的信用关系才能得以确立,公平竞争和市场秩序才能真正形成。(2)细化有关产权保护的法律。有效的产权保护,必须有一系列相关法律对财产权利、责任以及遭受侵害后的诉讼、法律适用等内容的明确和具体规定。如果没有相关的法律规定或者虽有规定但过于简单、原则,很难实现对产权的有效保护。因此,应针对现实经济关系变化中出现的突出问题,有重点、有步骤地制定和完善相关法律,使产权保护切实得到贯彻和实施。(3)清理有关法律法规。对于与宪法基本原则相抵触的法律法规,该废止的要废止,该修改完善的要修改完善。有些需要“新法”与“旧法”并存法律法规,应对法律的适用做出明确的司法解释②。在当前大量经济法与民法单项法律规范已经出台的情况下,应尽快理顺经济法与民法的关系,逐步形成较为完备的民法典,使其成为调整市场经济条件下基本经济关系的重要法律。
3. 强化法治行政和法律监督的制度行为。我国政府的制度建设正在经历着从“法制”到“法治”的质的飞跃。强化依法行政和法律监督,是现代市场经济条件下有效产权保护的根本保障。(1)要明确和界定政府的立法权限。没有对行政立法权力的限制和约束,就没有公正的执法基础,产权乃至公民的其他基本权利就难以得到有效保护。我国行政执法中的许多侵权行为从根本上说源于立法主体缺乏明确和有效的权力限制,以致法律、法规和规章之间效力和制约关系常常本末倒置,一些所谓的“依法行政”往往演变为“以法谋权”之类的“设租”、“寻租”行为。因此,为了确保依法行政的公正性,确保公民基本权利和市场主体权利免受侵害,必须对政府行政立法主体的权力进行相应限制和约束③。(2)要规范政府的执法行为。在执法主体资格的确立方面,执法机构的设置和执法内容的安排,应严格按《行政处罚法》的规定要求,不得随意设置和安排。在执法方式上,应强调执法程序的规范性,尽可能避免以往习惯的“运动式”执法方式。当然,在经济转轨和政府职能转变过程中,执法主体行为的规范可能在一定程度上受实际情况的制约,但总体上看,目前存在的执法行为不规范主要还不是源于这种制约,更主要的原因是执法主体缺乏明确与足够的权力限制。因此,应尽快制定统一的行政程序制度,从根本上确保执法机关正确执法,防止其滥用权力。(3)加强司法监督。不仅要加强权力机关、行政监察机关、司法机关等专门机关的职能监督,而且要形成包括群众组织、新闻媒体以及公民个人监督在内的广泛社会监督机制。行政机关要贯彻行政公开原则,建立公开办事制度,使其活动置于社会监督之下。对于有法不依、执法不严、违法不究的现象要坚决纠正,强化对徇私枉法行为的法律制裁。强化对各经济主体和公民个人合法权益保护的意识,重视对执法机关侵权行为的监督和制约,特别是加强对直接干预经济主体行为的监督。加快司法体制改革,尽快消除司法管辖和执行方面存在的地方保护主义弊端。
二、完善市场竞争的制度体系
1. 健全公平竞争的对内开放规则。市场竞争规则是保证市场主体能够在平等的基础上充分竞争的行为准则。平等,首先是市场准入方面的平等。就民营经济发展而言,改善竞争的体制环境首先必须清除市场准入方面的障碍④。(1)加快推进“对内开放”,取消对民营经济的歧视和限制。除极少数经过充分论证,必须由国家垄断经营的领域外,所有行业都应一视同仁地向各类民营经济开放。(2)市场准入政策思路应由“允许”向“禁入”转变。也就是说,凡是法律、法规不明确“禁入”的领域,都可以“进入”的,并且不能被“事后”追究。这一转变的必要性在于:一是产业、产品涵盖极为广泛,何况新领域不断被拓展,任何“允许”性的规定都可能挂一漏万,而且操作起来繁琐复杂;二是有利于鼓励创新。目前,我国行政审批制度的大量存在,与计划经济体制下的管制理念有着密切的关系。这种管制理念的原则是:只有政府认定、许可、批准了可以做的事,才是企业和个人应该做的事;凡是没有规定或没有批准是可以做的事,企业和个人要么不能做、无法做,要么做了却时刻有被“事后”宣判为非法的可能与危险。显然,这种治理原则制约了企业与个人的创新行为,同时,由于政府对权力资源的垄断,势必成为滋生腐败行为的制度基础。而“禁入”性规定的核心是鼓励创新,为企业和个人的创新活动提供了充分的空间。当然,对于政府规定的“禁入”领域,不能像过去那样由一个政府部门或官员决定,而应当有一整套民主和法律程序。
2. 废除行政垄断性制度,打破市场的“条块”分割局面。长期以来,我国教育、医疗、民航、通信、住房、水电、煤气等公共服务领域的产品或服务质低价高的问题相当突出,至少在一定程度上说明其供给的相对不足(不排除垄断提价因素)。而这些领域恰恰几乎都是政府制度过去排斥民营经济进入的领域,都是行政性垄断极强的部门,通过新的“进入者”增加供给或通过竞争机制来抑制垄断高价的“通道”基本被阻塞了。由此,整个社会都在为行政性垄断的存在无奈地支付着过高的“成本”,内需不足、过度竞争、供给短缺、结构升级等一系列经济表象问题莫不与此相联系。行政性垄断已经成为我国经济运行和市场化进程的主要障碍,抑制行政性垄断已经成为现实经济中十分紧迫的问题。(1)行政性垄断的根本消除在于政府的制度创新。我国的行政性垄断基本是计划经济时代“条块分割”体制的延续,它不仅包括纵向的行业垄断,还包括横向的地区垄断或地方保护主义。与长期市场竞争中自然形成的“寡头垄断”不同,行政性垄断普遍与“规模经济”没有必然联系,它在抑制市场竞争的同时却在不断制造着非市场竞争或行政性竞争⑤。因此在行政性垄断大量存在的条件下,不仅公平的市场竞争普遍不充分,而且所谓“寡头”垄断也难以形成。由于我国行政性垄断部门大都具有制定部门规章的权力,完全有可能以“规范市场秩序”、反“恶性竞争”或“不正当竞争”等名义,强化自身的垄断地位。因此,反行政性垄断最根本的途径是废除行政垄断性制度,加强对行政性垄断部门权力的限制与监督,并通过政府改革的深化和职能转变来实现。(2)放松民营经济的“进入”制度,打破行政性垄断的“坚冰”。在“引入”民营经济方面,应突破以往那种所谓“战略性”、“重要性”、“公益性”等笼统的产业划分的局限。政府应当介入的领域并不等于“只有政府才能介入”,重要的是“市场能够解决的问题就让市场去解决”。在现代市场经济条件下,由于技术进步、社会筹融资体系发达以及成本收益的变化,许多传统上只有政府才介入的领域都在转由民间资本介入。而且,引入民营经济,对于提高经营效率,缓解财政压力具有积极作用。2005年2月,国务院出台了《关于鼓励支持和引导个体经济等非公有制经济发展的若干意见》,这对于民营资本进入垄断行业和领域扫除了制度障碍。但是,我国大部分传统基础领域依然维持着较强的行政性垄断,对民营企业的进入障碍还没有从根本上消除。因此,要切实贯彻落实国务院的《意见》精神,继续推动在基础领域引入民营经济的实践,不仅要逐步扩大电讯、航空、公路、铁路、电力、水利等基础领域民营经济的介入范围,而且在传统上被视为必须国家垄断的某些行业,也应根据实际情况对垄断的层次、范围和环节做出充分论证,将能够市场化经营的部分进行必要的分解或剥离。
三、拓宽融资制度的容纳范围
1. 允许存在多元信贷服务体系。我国现有信贷体系缺乏市场经济所要求的层次性和多元性。对于民营经济发展所产生的大量融资需求来说,现有的信贷服务体系不仅存在体制上的不兼容性,而且在结构层次上也难以满足。因此,在加强金融监管和风险防范的前提下,放松政府制度的容纳范围,发展民营信贷服务机构,形成多层次、多元化信贷服务体系,是根本改善民营经济融资环境的重要措施,也是市场经济条件下金融市场自身发展的内在要求。一方面,放松市场准入制度,大力发展民营银行。发展民营银行,重点应发展非政府直接控制或控股的民营银行或民间银行。另一方面,完善风险控制和监管体系。我国民营金融机构发展中之所以出现较多问题,并非因其民营的形式或性质,主要在于没有或缺乏有效的监管。从银行商业化经营的角度看,市场风险的不确定性是一个客观存在。即使在市场经济高度发达的国家,商业银行因经营不善破产倒闭的事件也时有发生 ⑥。因此,发展民营银行必须建立和完善相应的风险防范和监管体系。尤其重要的是,这一体系的建立与完善应适应经济市场化的进程要求,逐步向国际惯例靠拢。只有如此,才能真正实现民营银行发展与监管体系完善之间的互动,才能增强开放条件下金融监管能力。
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