关于建立我国财政转移支付法律制度的构想
出处：论文网
时间：2007-02-14
三、建立我国财政转移支付法律制度的构想
通过对财政转移支付进行立法，建立规范的财政转移支付法律制度，能有效地实现国家宏观调控，保证不同区域内政府施政能力和居民生活水平基本平衡，从而达到区域间经济协调发展的目的。我国对财政转移支付立法必须在立足本国国情的基础上合理借鉴国外成功的经验，实现财政转移支付立法与财政改革的进程的统一，必须牢牢把握财政转移支付立法为社会主义市场经济服务的目的，同时强调立法的现实可行性与适度超前性相协调，使之真正发挥高效规范财政转移支付的功能。
（一）按照各级政府的职能要求合理划分事权、财权并以法律形式确定
国际经验表明事权和财权应该具有统一性，统一的依据就是各级政府自身的地位与职能。[4](P58)从我国现实情况看，事权划分的关键是合理确定经济管理权限。中央政府的经济管理权限主要是宏观调控和协调全国经济社会的发展；地方政府主要是完成中央宏观调控下达的任务和协调本地区经济社会的发展。要按照各级政府承担的事权，根据财权和事权相统一原则，合理确定各级政府的支出。同时也要大力促进政府职能的转变，对那些政府不该管、管不了、管不好的微观经济活动，应当由市场机制解决问题，从财政的供给范围中剥离出去，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面，以此来真正实现财政转移支付制度调整地区失衡、实现公共服务均等化的调节目标。
（二）依法调整现行的转移支付结构，建立合理的财政转移支付制度
我国应依法简化与完善财政转移支付形式，重新整合现有的政府间转移支付形式，将现行的税收返还、原体制补助等多种转移支付形式，通过结构转换归并为以均等化为中心任务的一般转移支付，建立起以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付相补充的复合型财政转移支付制度。具体如下：1.逐步取消税收返还制度。为保证财政体制的平稳过渡,可考虑在税收返还运作方式不变的前提下，每年从对地方的税收返还数中切出一定比例，结合中央拿出的部分资金，一起纳入到按因素法计算的均等化拨款，切块的比例不宜过于保守，可以设定为每年20%~30%，以尽快将其彻底取消，保证新出台的《转移支付法》不存在任何政策障碍。2.将原体制补助改变为“中央与地方预算调整基金”，用于消除因中央某项政策的变化而对地方预算产生的影响。例如税收政策的变化可能导致某些地方的财政收入的减少，中央就有必要用这项基金对其进行补助。3.清理现行各项专项拨款，根据其不同性质合理分类，重新界定中央对地方的专项补助项目范围，依法改进专项拨款的分配办法，保证专项拨款的法定化，以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。
（三）设置专门机构对财政转移支付进行管理和监督
根据我国目前的国情可以考虑在人大财经委中设立一个专门的“拨款委员会”，该机构与财政部无关，负责审批财政部转移支付的申请，监督资金的流向和使用情况，有权对各部委和各地方政府在财政转移支付中的违规违法行为做出罚款决定、对直接负责的主管人员和直接责任人依法提出处理意见、必要情况下移送司法部门予以查处。这样可以确保财政转移支付目标明确、结构合理、程序严谨、政策效果有保障。[5]
（四）使用“因素法”来统一和规范财政转移支付的标准
以“因素法”取代传统的“基数法”，实现财政转移支付资金的公式化分配，是进一步完善我国财政转移支付制度的核心内容。因素法的关键在于计算模式的确立和因素的选择。我国应依法确立“收入能力—支出需求均衡拨款型”作为计算模式，即通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求来确定转移支付数额。而在确定影响我国财政收支的因素时应选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人均财政收入、人口密度、自然因素等，并以此确定各地的转移支付额。为了鼓励各地加强税收的征管，提高地方增加收入的积极性，可考虑引入收入努力因素，如各地财政收入占GDP的比重。根据因素来衡量各地的财政地位、以公式化的形式确定各地的理论收入能力与标准支出及其转移支付额。这种作法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，也有利于规范中央与地方之间的财政关系，提高财政管理的科学化程度。
（五）健全法律程序尽快建立财政转移支付法律制度
我国应加快推进转移支付制度的法制化，为转移支付提供强有力的法律保障。[6]首先，建议尽快由全国人民代表大会制定《财政转移支付法》。以基本法的形式确立财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、法定形式、核算标准、分配方法及转移支付的监督及法律责任等，将财政转移支付过程纳入法制化轨道。以基本法的形式可以进一步增强财政转移支付制度的法律效力，有利于加强对省以下地方各级政府财政转移支付行为的规范。其次，要进一步规范转移支付的审批监督程序，应当编制转移支付预算，并在预算法中予以明确，按预算审批监督程序，报人大审查批准。一经批准，不得擅自变动。再次，以法律形式明确财政转移支付的监督制约制度，同时辅之以必要的司法和审计举措，建立相对完善的监督和约束机制，并规定对违法违章者的制裁，保证转移支付制度在立法、司法、和审计上的相互配合和协调统一，这样既能体现转移支付的权威性，又能体现其监督约束的完整性，确保转移支付制度的实施效果。最后，对转移支付制度中的违法行为制定专门的处罚措施。用法律条例明确列出各种情况的违法违规行为，对违规违法的一级政府或部门，依据转移支付的种类、性质和违规金额所占该笔资金的比例等因素规定罚款处罚，明确罚款额度确定方法及罚款执行机构;对直接负责的主管人员和直接责任人明确规定行政处分方式，对应予处分而不按规定处分的情况建立防范机制，同时建议修改刑法，对财政转移支付中严重违法的行为人规定相应的刑事处罚措施，予以严厉制裁。
参考文献：
[1] 刘剑文. 财政税收法[M].北京：法律出版社，2003.
[2] 马海涛. 财政转移支付制度[M].北京：中国财政经济出版社，2004.
[3] 伊文嘉，李凤梅. 我国财政转移支付法律诌议[J]. 特区经济，2005，（5）：53-54.
[4] 刘小明. 财政转移支付制度研究[M].北京：中国财政经济出版社，2001.
[5] 丁文，张林.我国财政转移支付法律制度之反思与重构[J] 武汉市经济管理干部学院学报，2004，（12）：26-31.
[6] 宋槿篱，李玮. 对我国财政转移支付立法的几点建议[J] 法学杂志，2005，（3）：62-64.
The Conception of Establishing the Law System of Financial Shift Payment in China
Abstract: The law system of financial shift payment refers to all law systems of economical relations which occurs in adjusting the process of financial shift and is confirmed and guaranteed by the governmental law. Since the enforcement of tax distribution system in China, our financial shift payments are some regulations which were carried on by the governmental rules and we don’t have some authoritative law system which restrains the financial shift payment. The article attempts to start with the main problems which exist in our system of financial shift payment and draws lessons from the success of foreign countries Then it puts forwards several conceptions about how to establish our system of financial shift payment.
Key words : The System of Financial Shift Payment; Law System; Legislation
[１]作者简介：周成刚（1982-） 男， 湖北天门人， 中南财经政法大学财政学专业2005级硕士研究生；
罗 荆（1981-） 男 ， 湖北荆州人 ， 中南财经政法大学财政学专业2005级硕士研究生。
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