关于建立我国财政转移支付法律制度的构想
出处：论文网
时间：2007-02-14
摘要：财政转移支付法律制度，是用于调整在财政转移支付过程中所发生的经济关系的法律制度，它是由国家通过立法来确认和保障的。我国从1994年实行分税制以来。对财政转移支付只是通过一些政府规章进行规定，还没有权威的法律制度对其进行约束。本文试图从我国财政转移支付法律制度存在的主要问题出发，同时借鉴国外财政转移支付法律制度的成功经验，在立足本国国情和服务社会主义市场经济建设的基础上，提出了完善我国财政转移支付法律制度的若干构想。
关键词：财政转移支付制度；法律制度；立法
一、当前我国财政转移支付制度存在的主要问题
为适应发展社会主义市场经济的需要，我国在1994年进行了分税制财政体制改革，初步规范了中央和地方的分配关系，并相应建立了财政转移支付制度。财政转移支付制度的实施与完善，不仅改善了地区间的横向财力分布结构，加快了公共服务的均等化进程，而且更新了理财观念，推动了政府职能的转变。但是目前我国现行对财政转移支付进行规范的制度还存在许多问题。
（一）政府间事权划分不清晰影响了财政转移支付的规范性
中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。事权是指各级政府所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力；财权是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。[1](P48)财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，必然产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，由此导致财政支出整体效益的低下。
（二）财政转移支付结构不合理削弱了公共服务的均等化
在我国的转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区差距的数额又偏小。如2003年中央财政总支出预算为15138亿元，其中中央本级支出7201亿元，对地方税收返还和补助支出7937亿元。其中，税收返还3404亿元，体制性补助326亿元，对地方的其他转移支付4207亿元。税收返还占中央对地方全部转移支付的43% 。而税收返还是以保证地方既得利益为依据的，实际上是对收入能力强的地区倾斜，与公共服务均等化的目标毫无联系，实际上西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。税收返还从某种意义上说是延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地区差距。财政补助由于缺乏科学依据，透明度不高，随意性很大，常常出现上下级政府讨价还价的问题，明显有失公平。专项拨款由于缺乏完善的法律依据和有效监督，运作不规范，经常成为地方政府平衡地方财政的工具。
（三）财政转移支付资金的安排缺乏监督造成了资源配置的低效率
长期以来人们对财政部门只管拨款，不问资金使用方向的现象已是见怪不怪了。我国较大比例的转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。[2](P112)目前屡有项目重复设置、多头审批、利用职权对本系统资金安排予以“照顾”的案例，这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至还滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保护主义的毒瘤，严重违背了转移支付资金拨付的目标和降低了资源配置的效率。
（四）财政转移支付标准的不规范阻碍了调节手段的公正性
在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据，要么根据基数法，要么就是根据主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成转移支付的盲目性和随意性，相应地财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响其公正性和透明度，降低了转移支付的效率。
（五）财政转移支付立法的不完善降低了法律的约束力
我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，主要表现在如下四方面：一是相关的法律法规体系的建设仍然比较滞后，我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相关的规定转移支付的法律，缺乏法律权威性和统一性，这在客观上就降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。[3]二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标的实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范，使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有太多随意性和人为因素，上下级之间讨价还价，决策人员滥用权力的现象屡见不鲜。四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚欠缺全面而明确的规定，使许多违规行为找不到从法律上予以处罚的依据，很多违法行为都以“内部处理”了事，造成了一些部门一些人对转移支付的有关规定视若无物，严重影响了转移支付制度的权威性。
二、国外财政转移支付法律制度的经验借鉴
西方发达国家实行政财政转移支付制度已经有几十年，在这方面有成熟的制度和完善的法律经验。通过对这些国家的财政转移支付法律制度进行考察和总结，可以为我国财政转移支付法律制度的建立提供经验借鉴。
（一）明确划分各级政府的事权是完善财政转移支付制度的关键
各国对各级政府的职责都做了明确的法律规定。美国法律对事权的规定为：联邦政府负责国防、外交和国际事务等关系到全国利益的事务和涉及全国的社会福利计划；州政府负责联邦政府以外的、且没有授权地方政府处理的一切事务；地方政府则根据州法律规定和州政府授权处理当地事务。德国法律规定，联邦政府主要管理涉及国家利益和整体经济的事务，州政府除本级行政事务外最大的职能是教育，此外还有州司法、治安和公共卫生事务，地方政府主要负责管理本级行政事务和关系到本地公众基本需要的地方事务。这些国家通过法律对各级政府间事权的明确划分，不仅有效地避免了各级政府在支出责任上的相互推诿、扯皮，而且为规范化转移支付法律制度的实施创造出重要的基础条件。
（二）实现全国各地公共服务水平的均等化是财政转移支付的基本目标
尽管各国转移支付要保证国家许多政策目标的实现，但财政转移支付的基本目标是保证全国各地居民都享有大致相同的公共服务水平，确保国家最低的就学、就医、就业、公共交通等的公共服务标准的实现。美国法律对联邦政府给州及地方政府的补助金用途进行规定必须用于卫生医疗保健、收入保障、教育和培训以及交通等项目，州和地方政府不得移作他用。德国的《德意志联邦共和国基本法》明确规定：“联邦立法保证财政上强的和财政上弱的州之间有合理的平衡，同时考虑各镇和联合乡的财政能力和财政需要。这种立法规定应该获得平衡费的州提出平衡申请的条件和应付出平衡费的州担负平衡责任的条件，以及决定平衡费数额的标准。”上述规定促进了这些国家各地区公共服务水平均等化的实现，有效解决了地区经济发展水平和公共服务水平不相适应的矛盾，为社会稳定奠定了坚实的基础。
（三）“因素法”的采用是财政转移支付标准统一的前提
美、德、日等国在确定一般性转移支付时，均采用“因素法”对地方政府的财政能力、
财政需求和调整系数进行测定。对财政能力的测算要考虑影响该地区财政收入的各个因素，如社会总产值、国民收入、税源、税基、税率的发展变化等。财政需求上要考虑人口、面积、交通、公共服务水平等条件的影响。调整系数则要根据本地自然、社会、经济等多方面因素作用下的实际状况来确定。这些因素都是客观存在的，是为各地区所共同认可接受的。这样，上级政府就可以根据某地客观存在的因素综合测算出对它应予的财政转移支付金数额，下级政府同样也能够权衡影响本地财政收支的各有关因素，自行计算出应接受的转移支付金数额。这种按客观因素来测定收支，确定转移支付的方法比较科学合理，也相当公平透明，既减少了各级政府间人为因素引起的盲目攀比，又便于实施执行。
（四）健全的法律体系是财政转移支付顺利实施的保障
作为财政预算管理的一种手段，各国的财政转移支付制度一般都具有明确的法律依据。如美国的各项转移支付都要根据有关法律规定并以法律形式确定下来，作为各级政府间进行转移支付和接受转移支付的基本依据。日本各类财政转移支付的主要测算依据和具体支付标准都在《地方预算法》中给予明确规定。德国在《宪法》中对财政体制及财政转移支付都做了较详细的规定。澳大利亚及印度和韩国等也都在其有关法规中对财政转移支付做出相应规定。通过健全的法律制度，使财政转移支付做到有法可依、有法必依，促进了制度的规范化和法律责任的明确化，保证了在财政转移支付的实际操作过程中能够依法行事，避免人为因素的干扰。
关键词：财政转移支付制度；法律制度；立法
一、当前我国财政转移支付制度存在的主要问题
为适应发展社会主义市场经济的需要，我国在1994年进行了分税制财政体制改革，初步规范了中央和地方的分配关系，并相应建立了财政转移支付制度。财政转移支付制度的实施与完善，不仅改善了地区间的横向财力分布结构，加快了公共服务的均等化进程，而且更新了理财观念，推动了政府职能的转变。但是目前我国现行对财政转移支付进行规范的制度还存在许多问题。
（一）政府间事权划分不清晰影响了财政转移支付的规范性
中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。事权是指各级政府所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力；财权是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。[1](P48)财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，必然产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，由此导致财政支出整体效益的低下。
（二）财政转移支付结构不合理削弱了公共服务的均等化
在我国的转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区差距的数额又偏小。如2003年中央财政总支出预算为15138亿元，其中中央本级支出7201亿元，对地方税收返还和补助支出7937亿元。其中，税收返还3404亿元，体制性补助326亿元，对地方的其他转移支付4207亿元。税收返还占中央对地方全部转移支付的43% 。而税收返还是以保证地方既得利益为依据的，实际上是对收入能力强的地区倾斜，与公共服务均等化的目标毫无联系，实际上西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。税收返还从某种意义上说是延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地区差距。财政补助由于缺乏科学依据，透明度不高，随意性很大，常常出现上下级政府讨价还价的问题，明显有失公平。专项拨款由于缺乏完善的法律依据和有效监督，运作不规范，经常成为地方政府平衡地方财政的工具。
（三）财政转移支付资金的安排缺乏监督造成了资源配置的低效率
长期以来人们对财政部门只管拨款，不问资金使用方向的现象已是见怪不怪了。我国较大比例的转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。[2](P112)目前屡有项目重复设置、多头审批、利用职权对本系统资金安排予以“照顾”的案例，这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至还滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保护主义的毒瘤，严重违背了转移支付资金拨付的目标和降低了资源配置的效率。
（四）财政转移支付标准的不规范阻碍了调节手段的公正性
在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据，要么根据基数法，要么就是根据主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成转移支付的盲目性和随意性，相应地财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响其公正性和透明度，降低了转移支付的效率。
（五）财政转移支付立法的不完善降低了法律的约束力
我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，主要表现在如下四方面：一是相关的法律法规体系的建设仍然比较滞后，我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相关的规定转移支付的法律，缺乏法律权威性和统一性，这在客观上就降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。[3]二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标的实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范，使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有太多随意性和人为因素，上下级之间讨价还价，决策人员滥用权力的现象屡见不鲜。四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚欠缺全面而明确的规定，使许多违规行为找不到从法律上予以处罚的依据，很多违法行为都以“内部处理”了事，造成了一些部门一些人对转移支付的有关规定视若无物，严重影响了转移支付制度的权威性。
二、国外财政转移支付法律制度的经验借鉴
西方发达国家实行政财政转移支付制度已经有几十年，在这方面有成熟的制度和完善的法律经验。通过对这些国家的财政转移支付法律制度进行考察和总结，可以为我国财政转移支付法律制度的建立提供经验借鉴。
（一）明确划分各级政府的事权是完善财政转移支付制度的关键
各国对各级政府的职责都做了明确的法律规定。美国法律对事权的规定为：联邦政府负责国防、外交和国际事务等关系到全国利益的事务和涉及全国的社会福利计划；州政府负责联邦政府以外的、且没有授权地方政府处理的一切事务；地方政府则根据州法律规定和州政府授权处理当地事务。德国法律规定，联邦政府主要管理涉及国家利益和整体经济的事务，州政府除本级行政事务外最大的职能是教育，此外还有州司法、治安和公共卫生事务，地方政府主要负责管理本级行政事务和关系到本地公众基本需要的地方事务。这些国家通过法律对各级政府间事权的明确划分，不仅有效地避免了各级政府在支出责任上的相互推诿、扯皮，而且为规范化转移支付法律制度的实施创造出重要的基础条件。
（二）实现全国各地公共服务水平的均等化是财政转移支付的基本目标
尽管各国转移支付要保证国家许多政策目标的实现，但财政转移支付的基本目标是保证全国各地居民都享有大致相同的公共服务水平，确保国家最低的就学、就医、就业、公共交通等的公共服务标准的实现。美国法律对联邦政府给州及地方政府的补助金用途进行规定必须用于卫生医疗保健、收入保障、教育和培训以及交通等项目，州和地方政府不得移作他用。德国的《德意志联邦共和国基本法》明确规定：“联邦立法保证财政上强的和财政上弱的州之间有合理的平衡，同时考虑各镇和联合乡的财政能力和财政需要。这种立法规定应该获得平衡费的州提出平衡申请的条件和应付出平衡费的州担负平衡责任的条件，以及决定平衡费数额的标准。”上述规定促进了这些国家各地区公共服务水平均等化的实现，有效解决了地区经济发展水平和公共服务水平不相适应的矛盾，为社会稳定奠定了坚实的基础。
（三）“因素法”的采用是财政转移支付标准统一的前提
美、德、日等国在确定一般性转移支付时，均采用“因素法”对地方政府的财政能力、
财政需求和调整系数进行测定。对财政能力的测算要考虑影响该地区财政收入的各个因素，如社会总产值、国民收入、税源、税基、税率的发展变化等。财政需求上要考虑人口、面积、交通、公共服务水平等条件的影响。调整系数则要根据本地自然、社会、经济等多方面因素作用下的实际状况来确定。这些因素都是客观存在的，是为各地区所共同认可接受的。这样，上级政府就可以根据某地客观存在的因素综合测算出对它应予的财政转移支付金数额，下级政府同样也能够权衡影响本地财政收支的各有关因素，自行计算出应接受的转移支付金数额。这种按客观因素来测定收支，确定转移支付的方法比较科学合理，也相当公平透明，既减少了各级政府间人为因素引起的盲目攀比，又便于实施执行。
（四）健全的法律体系是财政转移支付顺利实施的保障
作为财政预算管理的一种手段，各国的财政转移支付制度一般都具有明确的法律依据。如美国的各项转移支付都要根据有关法律规定并以法律形式确定下来，作为各级政府间进行转移支付和接受转移支付的基本依据。日本各类财政转移支付的主要测算依据和具体支付标准都在《地方预算法》中给予明确规定。德国在《宪法》中对财政体制及财政转移支付都做了较详细的规定。澳大利亚及印度和韩国等也都在其有关法规中对财政转移支付做出相应规定。通过健全的法律制度，使财政转移支付做到有法可依、有法必依，促进了制度的规范化和法律责任的明确化，保证了在财政转移支付的实际操作过程中能够依法行事，避免人为因素的干扰。
