国外国企改革经验综述及对我国国企改革启示
关键词：国有企业改革;市场经济;民营化。
从西方企业形式演变历程看,随着自由竞争市场经济向强调政府干预的的现代市场经济的转变,企业组织形式也大体经历了从私人企业为主向国有企业与私人企业并存转变的发展格局。目前,世界各国国有企业已经先后或正在发生重大变革,改革的基本方向是私有化或社会化及民营化,股份制改造是国有企业改革的主要途径,改革的主要目的在于提高国有企业的经营效益、减轻政府财政负担,增强国有企业参与国际市场竞争以及抗风险的能力,着眼于国民经济整体素质的提高和发展。就世界各国国有企业的改革的状况看,既有相通之处亦存在一定差别,其具体经验及做法是:
一、英国国有企业的改造过程及其经验
1.国有企业私有化改造的浪潮最早源自英国。英国是一个老牌的资本主义国家,二战以后英国经济逐渐走下坡路。为提高经济竞争力,英国战后历届政府先后对国有企业进行了多种形式的改革,其基本措施是对国有企业实行私有化及股份制改造。其做法从80年代末到90年代初逐渐影响到世界大多数国家,形成所谓私有化浪潮。
2.英国国有企业改革主要是政府通过制定私有化政策加以推行。其发展大体经历了两个阶段:
第一阶段(1979年-1986年):主要对包括石油公司、天然气海岸设施、宇航公司、电报电话公司、铁路、旅馆、全国卡车公司等在内的亏损不太严重、仍可获利、且大多属竞争行业的企业实行私有化。具体做法是:(1)企业公开上市;(2)整体出售给私人企业;(3)职工内部持股。总起来看,该阶段改造的规模相对较小。
第二阶段(1987年-1991年):主要涉及亏损较为严重的国有企业,以及公用事业和自然垄断性行业。包括:天然气公司、航空公司、机场、钢铁、供水、造船、电力、全国公共汽车公司等。与第一阶段不同,第二阶段主要以将国有企业出售给私人企业,其它则采用股份公开上市及职工持股的办法。从改造的规模看,该阶段比第一阶段扩大了近一倍。
为保证整个改造进程的平稳性,英国政府采取了多种相关配套措施。其中最为重要的是:
特别股权安排及照顾职工和分散的小额股东的权益。所谓特别股权安排是指:政府保留一部分国有股权暂不出让。其目的在于防止某些行业或私人企业利用国有企业私有化改造,采取恶意收购或兼并国有企业的不良做法,同时也在于制约企业的个别经理人员利用私有化改造转公为私,乘机扩大个人利益,使国有资产流失。所谓照顾职工和分散的小额股东的权益,重点在于合理确定职工持股购股方案,一般让本企业职工持有本企业总股份的10%左右。
总体上看,英国国有企业改革值得肯定及借鉴的经验主要有:(1)化大为小,区别对待。政府根据具体情况,对亏损的大企业本身进行划分,根据各部门具体的盈亏情况划分为若干个小公司,以区别对待。由于一个大型企业的亏损,不等于其各部门一概亏损,因此区别对待的优越性在于:政府能够把有限的资金用于那些因亏损而急需改造的部门中去,从而降低了国企改造的成本,并增加了企业扭亏为盈的机会。(2)逐步推行,相对平稳。整个改造过程分阶段实施、按步骤进行;重视可行性研究及前期准备;实际推行中先易后难,由小到大;改造的形式不拘一格:整体出售、内部收购、股票上市、国有民营等多种形式综合使用,同时注重各种改革措施之间的相互衔接配套。
由于政策可行、措施有效,通过10多年的私有化改造,英国国有企业的经济效益得到普遍提高,其中英国最大的40家被改造的国有企业全部取消了亏损,企业盈利增幅较大。同时政府也甩掉了一些财政包袱,使财政收支状况有明显好转,政府通过出售国有企业,直接获得的总收入超过600亿英镑。国有企业职工的收入也有较大增长,加上股票收益,使职工参与企业管理的意识增强,企业的经营管理机制也相应地得以改善。此外,股份制改造也得到英国社会各阶层及广大人民的支持,表现在社会公众持股人数大增,由300万人上升到1000万人。
英国国有企业私有化改造存在的问题是:(1)由于企业大量裁员,使失业问题空前严重。失业率一直居高不下,由此带来工人抗议等众多社会问题。(2)如何有效监督管理国有企业私有化进程,尤其是对具有自然垄断性企业实行私有化后,如何防止因私人垄断而损害社会公众利益,是值得重视的一个大问题。
二、德国国有企业改革的理论及其经验借鉴
1.理论设想及其验证。原联邦德国国有企业改革始于50年代末,其理论依据主要来自当时的联邦政府经济部长艾哈德的理论。艾哈德主张通过民营化来改造国有企业,他认为,民营化是手段,其目的在于改变政府与企业的关系,并使两者分离,从而使国有企业能够真正进入市场,参与竞争。与此相应,企业的管理体制发生变革,形成独立于政府的经理集团,并置于众多股东的有效监督之下。由此可以在市场竞争中提高国有企业的经营效率,企业效率的提高有助于扩大企业的资本,增加社会就业。
80年代以来,原联邦德国加入到世界性国有企业改革的私有化浪潮中,到1987年,联邦政府已全部售出所持有的大众汽车公司、煤炭电力股份联合公司和普鲁士矿冶股份公司等主要国有企业的股份。通过对国有企业的民营化改革,提高了企业经营效率,证实了早年艾哈德的理论设想,民营化改革的政策进一步得到推广。
2.经验借鉴。原联邦德国国有企业民营化改革曾经取得一定成效,两德统一后,德国政府致力于改造前东德地区的国有企业,其经验是:成立“托管局”,利用“托管”的形式对其“注资改造”。为筹集改造的资金,托管局先后在国内国际资本市场上发行特种债券,获得巨额资金后注入国有企业。注资后再采用新的管理措施,如实行股份制加以改造。由此使大多数原东德国有企业扭亏为盈,并成为富有竞争力的企业。此外,对负债十分严重的企业不是简单地加以出售而是从职工队伍、企业环境等方面加以包装后再出售,从而使出售得以比较顺利地进行,相应地也获得一定的出售收入,有助于降低国企改革的成本。
值得一提的是,民营化并不等于将国有资产全部变为私有财产,它仅是调整改变国家对企业的控制方式,使其由直接控制改为间接控制。尤其重要的是,通过国有企业的民营化改革,改善和加强了国有企业的经营管理,变过去国有企业单一化的管理形式为多样化的管理,相应地对国有企业资产的管理方式也变得多样化。
总之,德国通过对国有企业的民营化改革,企业的经营效益得以提高。国家股的存在,为保护国有资产及维护公共利益提供了有效的监督。国家以参股的身份控制企业,使企业减少了过去对政府的依赖性,比以往也能够更为积极、主动地参与市场竞争。
三、俄罗斯、东欧国家国有企业私有化改革
1.与西方国家不同,俄罗斯、东欧国家国有企业改革具有自身特色:(1)原属于社会主义国家,国有企业比重相对较大;(2)具有体制转轨的特征。从过去的计划经济体制向市场经济体制转变,相应地需要培植、扩大私有产权;国有企业私有化改革是体制转轨的需要,也有利于市场体制的建立及完善。与西方国家相同之处在于:俄罗斯、东欧国家国有企业私有化改革深受西方国家国有企业改革私有化浪潮的影响,是以其为模本并强调与西方国家市场经济接轨的同样的私有化改革。
2.俄罗斯、东欧国家国有企业私有化改革主要采取内部私有化和外部私有化以及大私有化和小私有化的形式进行。所谓内部私有化是将股票出售给本企业职工从而实现企业私有化改造的一种方式。外部私有化是通过股票上市的办法,即在证券交易市场出售股票的办法实现私有化。小私有化则是对国有商业、服务业以及小型工业企业的私有化,主要通过商业招标和租赁的方式进行。大私有化则是对大中型工业企业的私有化。
3.从对国有企业改革的过程看,俄罗斯主要采取了以无偿转让国有资产为重点的私有化改造方式。在俄罗斯小私有化中,主要以无偿转让国有资产为主,有偿转让的比重很小。在大私有化的第一阶段,也主要是通过发放私有化证券无偿转让国有资产,又称“证券私有化”。只是到了私有化的第二阶段,才开始从无偿转让国有资产过渡到按市场价格公开出售国有资产。
除私有化改造外,俄罗斯还保留了部分国有企业并未实行私有化改造,对这些国有企业主要通过转变政府职能、加强管理、国家控股等手段加以改造,相应地强化了企业自主经营、自负盈亏的机制,有助于国有企业走向市场,并参与市场竞争。
4.与俄罗斯国有企业改革方式不同的是,匈牙利的国有企业改革实行有偿转让国有资产的改造方式,其原则是国有资产出售而不分配。具体做法和经验是:(1)以股份制作为国有企业改造的首要形式,相应地国家保持控股地位;(2)企业改革配套进行。重视发展农业生产,改革外贸体制和金融体制,注重其与市场经济的接轨。(3)注意利用外资改造国有企业。
纵观俄罗斯、东欧国家国有企业改革,大致有如下值得重视和借鉴的经验:依法改造、加强领导、形式多样。各国国有企业改革的模式皆不同,没有统一的固定模式。具体的改革方式也灵活多样,大体上包括公开拍卖出售、租赁、私有化证券、股票上市、内部持股、职工参股、外资并购、合资等各种形式,国情不同,企业的盈亏状况不同,相应地采取不同的改造方式。一般地,对效益较好的国有大中型企业多采用股份制改造的形式,通过股票上市或职工内部持股及参股等方式改变国有企业的产权结构及管理体制;对濒临破产的国有小企业则采用公开拍卖出售、集体与企业合股经营等方式加以改造。
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