我国地方政府发行债券的能力和素质分析
关键词：公债 应债能力 偿债能力 财政风险
近年来围绕解决我国地方政府财力缺口大、负债多问题，许多方面曾多次呼吁赋予地方政府发行债券权力。尤其是金人庆部长在2006年9月份召开的亚太经济合作组织财长会议提交的报告中表示：中央政府正在考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。这是近年来中国财政高官就放开地方政府发债问题进行的首次公开表态，又掀起了我国财政界对地方政府发债理论和实践问题的讨论热潮。综观目前学界，赞同地方政府发行债券的观点占绝对主流，而持反对观点者呼声很弱。笔者就目前主流派的代表性观点，发表一些不同的看法。
一、理论上地方政府拥有发债权并不等于实际上就一定要拥有发债权
（一）地方公债制度的理论依据
地方公债制度的理论依据分析可以归纳为两个方面：
1.政府职能划分理论[1][①].市场经济条件下，我国政府要履行社会、政治、经济和国有资本所有者等多项职能。地方政府是国家政权体系的必要组成部分，在地方政府管辖范围内，同样要履行社会、政治、经济和国有资本所有者等多项职能。随着市场经济的发展，中央政府和地方政府职能的进一步划分，地方政府的职责范围越来越大，任务越来越重。因此，地方政府应该拥有独立的财权，保证各项职能的履行。像税收一样，地方政府发行公债筹集资金当然也是地方政府发挥职能的重要资金来源。这也是建立地方公债制度的理论依据。
2.公共产品层次性理论。按照公共财政理论，公共产品根据受益范围的不同可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品又可分为纯公共产品和准公共产品。根据“谁收益，谁付费”原则，纯公共产品应当以税收为供应资金，而准公共产品则应当以政府收费等供应资金。这一理论，是市场经济条件下界定中央政府和地方政府提供公共产品的范围的依据，也是财政分权的理论依据。
在多级政府体系中，纯公共产品和准公共产品受益范围的地域空间差异性往往会导致各级政府特别是中央和地方政府之间在责权方面的矛盾。为此，常常实行财政分权，中央和地方各级财政之间相对独立，各级政府财政都有相对独立的收入作为行使事权的保证。财政分权理论实际上强调了健全地方政府职能的重要性。而地方政府通过举债筹资将更有利于发挥地方政府的各项职能作用。
（二）地方政府发行公债的实践
从公债产生以来，世界上许多国家都曾有过地方政府发行债券的历史。同时，也有许多国家只发行国家债券，而不发行地方债券。现代地方公债发行管理比较成功的就是日本和美国。我国也有地方政府发债的经历。以上海为例，上海第一次发行地方公债是在光绪三十二年（即1906年），当时南市的上海城厢内外总工程局为兴办工厂需要筹集款项，之后又发行两次地方债券，这三次都是清代上海市政机关发行的公债；1927年上海特别市政府成立以后，也曾先后发行三次公债：第一次是在民国十七年（1928年）发行上海特别市市政公债；第二次是上海市战后复兴公债。因一。二八事变后，闸北、江湾等的市政建设多被毁，为恢复全国文化商业的中心而发行；第三次是民国二十三年上海市市政公债；现代上海也有许多如“上海外环隧道”等项目通过“信托”、“委托贷款”或“打捆项目”贷款等方式筹集建设资金。严格讲这些融资操作都是违规的（新中国不允许地方政府发债），最后会构成上海市政府的隐形负债，就是地方政府发行的隐形债券。其他地方情况类似。[2][②]
（三）地方政府应否实际拥有发债权
地方政府理论上拥有举债权，在实际中我国地方政府或明或暗、直接或间接地搞变相发行债券。是否可以就此得出我国地方政府就一定要实际拥有合法的举债权呢？
本人认为不能得出允许地方政府发行债券的结论。因为我国目前允许不允许地方政府发行债券，不是看地方政府应不应该或者是需不需要举债权的问题，关键是要看地方政府具备不具备成为独立发债主体的能力和素质以及相关配套的制度约束。
地方政府能否科学确定举债规模和债务资金的投向，能否制订债券的发行、资金拨付、使用、监督和绩效考核、偿还、风险预警和规避等一系列制度和具体操作规程，并确保其有效执行。这些直接关系到债务资金的使用效果、债务风险的大小和政府信誉的高低等重大问题。所以，目前我国地方政府尚不具备独立发债主体的能力和素质，如果贸然允许地方政府发行债券，其结果肯定是弊多利少。以下从几个方面典型案例入手进行分析：
1.地方政府违规发债的结果。1992年—2002年期间成都市青羊区政府违规发行地方政府债券37.5亿元。期限为2-3年，利率有的高达22%，最低的为6.84%，该区财政局将筹集的资金全部用于发放企业贷款，存贷款利率均高于国家规定的同期银行存贷款利率。1998年为兑付前期债券，继续向社会发行13239万元地方政府债券。2001年财政部才发现，财政部监察局给四川省政府发公文《关于转请处理成都市青羊区政府违规发放地方政府债券37557万元问题的函》。违规发债长达10年没被发现，发新债还旧债、发债利率、债务资金使用等都很随意，说明地方政府不具有发行债券的能力和素质，债务风险很大。[3][③]
2.1998年—2002年国债资金和国债转贷资金的管理使用情况。中国自1998年实施了积极财政政策，主要是通过发行国债来支持基础设施建设和技术改造，拉动投资需求增长，以保持经济稳定、健康、快速增长。2000年度审计报告：全国102个国债重点建设项目的资金管理使用情况，发现挪用国债资金4.77亿元，22.71亿元国债资金滞留在各级财政和项目主管部门。[4][④]2002年的审计报告又指出：被调查的9个省的37个国债环保项目，只有9个按计划完工并且达到了要求，仅占全部项目数量的24%.最典型的是，中央电视台《经济半小时》节目曾经曝光四川省使用首批国债资金1.43亿元，兴建了11家垃圾处理厂，可是其中竟然有8家垃圾处理厂都没能正常运行。国债资金损失浪费、效益低下问题突出。[5][⑤]
国债转贷资金的管理使用情况更令人担忧。地方政府把国债资金当成“唐僧肉”，只管从中央财政借钱，多多益善。由于缺乏国债转贷资金的管理使用制度约束，除存在与国债重点建设项目的资金管理使用情况同样的问题外，还导致地方政府不能按期归还国债。而中央财政又面临巨大压力，最后不得不采取强制措施，对不能及时归还国债转贷资金的地方政府，从各地当年的税收返还中直接扣减到期应还国债本息。今后每年被扣款的省份及扣款数额将有所扩大，必然影响地方财政的正常运行。中央与地方政府在国债转贷资金方面进行的是零和博弈或负和博弈。
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