论审判委员会制度之改革
3、审判委员会定案的案件责任不明，不利于落实审判责任制度。审判委员会的意见合议庭必须接受，因而由此产生的错案责任，合议庭成员不应承担。而审判委员会是集体决策、集体负责，出现错案表面上是人人负责，实际上是人人不负责。这就使得审判委员会讨论案件成为“人人无责”的一项司法活动，这是法治国家所不能容忍的现象。实践中，有的案件承办人想偏袒一方当事人，又怕承担责任，甚至故意将案件推向审判委员会，然后通过带有倾向性的汇报诱导审判委员会作出对已有利的决定，从而假借集体决定之名推卸自己的责任。
4、审判委员会讨论案件的质量不高。一是审判委员会委员的非专业性不能保证案件质量。二是法律、法规、司法解释繁多，审判委员会委员不可能是“万事通”，要求他们对每个部门法上的疑难案件发表合理意见，实在勉为其难，在讨论到自己不熟悉的案件类型时，往往是冷眼旁观，人云亦云。三是“重大、疑难”案件缺乏统一的标准，进入审判委员会讨论的案件为数不少，这就决定了审判委员会不可能为每一件案件花费太多时间。而委员们一般是担任行政职务的领导，事务繁忙，开会前也不可能花太多时间去研究案情和相关法律，更何况有些案件是听说要开会临时“插班”的，事先并没有把汇报材料发给各委员，这样委员们要在几十分钟内吃透案情和相关法律、法理，作出裁判，实在是不易的事，案件质量也难以保证。
5、审判委员会讨论案件缺乏必要的规程，效率不高。如开会时缺乏科学规范的汇报、讨论、表决的具体规程，往往是你一言我一语，间杂着作一些评论甚至开一些玩笑，缺乏法院内部最高审判组织应有的规范性和严肃性，也影响了讨论案件的效率。再如，对案件汇报材料没有具体的格式规定，有的汇报太简略，甚至未涉及案件争议焦点、合议庭倾向性意见等内容，有的汇报又太哆嗦，在枝节问题上纠缠不清，有的属于适用法律有疑难，有的则是案件事实尚未彻底查清，以致审判委员会讨论时无的放矢，降低了工作效率。还有，实践中一件两件案件一般不会召开审判委员会讨论，往往要案件凑到一定数量才开会，加之审判委员会常常因领导分身无术等原因推迟开会时间，致使案件积压、拖延，影响了案件的审判效率。
6、职能单一化。《人民法院组织法》第11条规定 ：“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”从该规定来看，审判委员会的职责主要包括上述三个方面。但实践中，目前审判委员会尤其是基层法院的审判委员会，精力主要集中在对个案的讨论上，而在加强宏观调研、总结审判经验、指导审判实践方面显得不足。以笔者所在的基层法院为例，近两年召开的审判委员会会议，除一次讨论本院的审判委员会制度和一次讨论对当年度各个发回重审案件要不要追究承办人错案责任以外，其余均是就个案进行的讨论。
三、审判委员会制度的改革设想
鉴于以上的分析，不难看出，现行审判委员会制度存在诸多不合理因素，改革审判委员会制度已成为推进司法改革、实现司法正义的必然要求。法院系统十余年以来的审判方式改革为审判委员会制度的改革打下了良好的基础，提供了可行性：庭审方式已由过去的纠问式逐步过渡到现在的诉辩式，庭审过程日益规范化，法官驾驭庭审能力增强；合议庭功能不断强化，当庭宣判的案件增多，提交审判委员会讨论的案件减少；法官素质逐步提高，等。
至于如何改革和完善审判委员会制度，在理论界尚无统一的看法。从总体上看，基本形成了三种观点，一是取消论，认为审判委员会制度存在明显不合理之处，无法实现司法公正，应予以废除；二是保留论，认为审判委员会制度在目前体制下有助于防止司法腐败、提高法官职业素质，其存在具有合理性，应予保留；三是调和论，认为审判委员会制度虽在某些方面存在一些缺陷，但经过改革和完善，在当前和今后的司法实践中，这一制度仍然具有现实合理性。[5]
笔者认为，审判委员会制度无论是在制度设计还是在实践中，都存在很大缺陷，司法改革的最终目标应是取消这种审者不判、判者不审的审判委员会制度或者改变其性质。但就目前而言，取消审判委员会制度是不现实的。首先，它涉及到《人民法院组织法》和三大诉讼法的修改，因为审判委员会制度是上述法律明文规定的，在这些法律未作修改之前，废除审判委员会制度则是违法，而上述法律的修改并非易事。其次，实践中进入审判委员会讨论的案件毕竟只是少数，审判委员会所起的作用很有限。如笔者所在的基层法院，近两年共审结各类案件8979件，但进入审判委员会讨论的案件仅57件。再次，审判委员会制度有其一定的积极意义，它有利于集思广益，正确处理案件，有利于排除当事人干扰，防止司法不公，有利于统一一个管辖区域的执法标准，等等。再者，最高人民法院在谈到今年的改革思路时，仅是讲要改进审判委员会制度，可见其尚无废除这一制度的意图。因此，废除审判委员会制度受许多因素的制约，不可能一蹴而就，目前更为现实的途径是对审判委员会制度加以改革和完善，待条件成熟后再讨论其存废问题。目前改革与完善审判委员会制度的核心是完成审判委员会的“去行政化”，实现向“司法化”的回归。包括：
（一）限定审判委员会讨论个案的范围。为发挥审判委员会的职能，应合理界定审判委员会讨论案件的范围。可采取列举式的方式予以规定，具体而言，仅限于讨论、决定合议庭审理的下列案件的法律适用问题：1、合议庭在适用法律上争议较大的案件；2、在本辖区有重大影响的案件；3、新类型案件或法律无明文规定的案件；4、上级法院发回重审或指令再审或检察院提起抗诉的案件；5、对本院已发生法律效力的判决、裁定、调解书，依照审判监督程序决定再审的案件；6、拟判决死刑（包括死缓）、缓刑、宣告无罪的案件；7、拟作撤销具体行政行为、确认具体行政行为违法、无效的行政案件；8、需要确认为违法审判的案件；9、院长认为需要提交审判委员会讨论决定的其他案件。对一般性案件，审判委员会应不予受理，以此增强独任法官或合议庭独立审判的责任感，减少审判委员会不必要的工作。
（二）严格审判委员会委员的任职资格。审判委员会作为一个总结审判经验和处理疑难复杂案件的机构，其成员的任职资格理应比一般法官要高。具体而言，一是要淡化审判委员会的行政色彩，抛弃以行政级别确定审判委员会委员的做法；二是要提高门槛，从资深法官中选任审判委员会委员，至少具备法律本科学历、从事若干年（如5-10年）审判工作、发表有一定数量的调研文章的审判员才有资格进入审判委员会；三是实行竞争上岗制，通过公开公平的考核，优胜劣汰，保证审判委员会的专业水平，并促使审判委员会委员在一定条件下合理流动。
（三）规范审判委员会的议事规程，使审判委员会各项活动规范化、程序化、制度化。1、明确负责审判委员会日常工作的专门机构。一般为法院研究室，未设立研究室的由办公室负责。职责包括：确定审判委员会开会时间，提前通知各委员；负责审判委员会会议记录和台帐的整理工作；编发部门提交的业务指导性意见和典型案例；完成审判委员会的日常工作事务，等。2、定期召开审判委员会。不论案件多少，规定每月的哪一天召开审判委员会，避免不定期开会造成的案件堆积。3、明确提交审判委员会讨论案件的条件和程序。拟提交审判委员会讨论的案件，承办人应填写申请表，经所在庭庭长和分管院长同意并签字后，连同案件的案情报告一起送研究室（办公室）。案情报告应包括案件基本情况、审理经过、案情、争议焦点、合议庭倾向性意见及论证依据等。对缺少上述内容的报告，研究室（办公室）可不予接受。研究室（办公室）应在会议若干天之前将案件的案情报告送各委员阅看。对于开会时临时送来的案件或开会前一两天才送来的案件，因不能保证委员们事先有充分的时间分析思考，一般应不予“插班”。4、规范审判委员会的工作原则。如审判委员会委员超过半数时，方可开会；审判委员会的决定，须获得全体委员的过半数同意方能通过；审判委员会委员、列席人员、其他与会人员，应遵守保密规定，不得泄漏讨论情况。
（四）落实回避制度。由于审判委员会在审判过程中的地位、作用，实行审判委员会委员回避制度十分必要。回避包括自行回避和申请回避。若遇法定回避情形，审判委员会委员应主动要求回避。合议庭对提交审判委员会讨论的案件，应将审判委员会的委员名单告知当事人，并告知其申请回避的权利。一般委员的回避，由院长决定。院长的回避，由审判委员会按少数服从多数原则决定。
（五）建立公开署名制度。一方面，审判委员会讨论案件须将各委员的讨论意见记录在案，由各委员签字后存档。另一方面，经审判委员会讨论决定的案件在裁判文书中应注明，并附参加讨论的人员名单，以做到审判公开、责任分明。
（六）建立审判委员会委员的考核机制。委员们出席会议、发表意见、意见正误等情况都应进行考核。委员因故不能出席会议的，应事先履行请假手续，委员出席会议情况应纳入岗位目标管理；对经过讨论而发生的错案，应根据情况追究相关人员的责任。因承办法官汇报不全造成的，追究承办法官的责任。因审判委员会委员发表错误意见造成的，追究发表错误意见委员的责任。
（七）强化审判委员会总结审判经验的功能。最高人民法院在第一个《人民法院五年改革纲要》中曾明确指出：审判委员会要在强化合议庭职责，不断提高审理案件质量的基础上，逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和作出权威性指导的作用。这一精神已为审判委员会今后的改革指明了方向。审判委员会的职能不应仅仅局限于个案讨论，而应高度重视审判经验的总结工作。具体包括：总结审判方式改革和审判管理的经验；总结有指导意义的新类型案件的审判经验；分析讨论错案，总结经验教训，编辑典型案例，指导审判实践；学习研究其他法院的先进经验，并结合本院实际提出审判工作的改进措施和意见，等。
（八）可尝试设立专业委员会。鉴于法律分类日益细化，任何人都不可能成为通才，可以考虑设立分工不同的专业审判委员会，如民事、刑事、行政审判委员会。这些专业审判委员会只讨论决定本专业的案件，总结本专业案件的审判经验，以适应审判专业化的需要，保障审判委员会切实履行法律赋予的职责。
结语
司法改革是一个系统工程，审判委员会制度的改革仅是其中的一个组成部分，如果一些配套性改革，包括实现审判独立、提高法官素质、健全法官职业保障、完善审判责任制度等，不予以同步推进的话，审判委员会改革则很难推进，更难以取得实际成效。
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