行政公产理论问题研究
出处：论文网
时间：2007-04-19
四、行政公产问题之症结
回顾我国的现状，由于长期以来行政法学届对行政公产制度的忽略，因而使行政公产的失范达到了惊人的地步，在行政公产的设置问题上（突出表现在政府采购公物的过程中），由于公产利用人参与权和监督权的缺矢，以致“豆腐渣”工程泛滥，给人们的生命、财产带来了严重威胁。如1998年九江防洪大堤在洪峰到来时不堪一击以及重庆綦江虹桥的垮塌就是公物设置问题上的典型例子；在行政公产的管理方面，管理机关职权职责不清以及渎职的普遍现象，也酿成了一例例触目惊心的惨剧，如内蒙古丰镇二中教学楼垮塌而致21位学生死亡的惨案，某地地下水道的顶盖超出地面一段距离因未设置任何警戒标志而致多人伤亡的教训，无不控诉着行政公产管理的混乱。在行政公产的利用方面，由于监督机构的空白或不明，以致一些机关在自身利益驱动下不断的践踏法律，滥用权力，使得公物利用人的基本权利更本无法得到保障。而更为可笑的是在行政公产的保护方面，由于缺乏对破坏公产利用秩序的行为进行制裁的法律依据，公产管理机关采取的罚款等制裁措施就必定会违反《行政处罚法》等法律的规定。其一旦成为被告，就会处于非常尴尬的境地。所有的这一切无不与缺乏相应的行政法规范有直接关系。而对行政公产理论的研究就是要对行政主体管理行政公产进行规范，完善相应的行政公产保护的法律法规，从而为行政公产的设置、管理等提供相应的法律依据，为社会大众更好的利用行政公产予以保障。
五、解决症结之办法
通过对行政公产学理上的考究以及对以上行政公产诸多问题的症结分析，惟有制定一部《行政公产管理基本法》（包括实体和程序规范），才能在实现行政主体在行政公产领域的活动法定化、规范化、合理化的基础上，最终得以实现公共利益的最大程度，行政公产效益的最佳发挥。以下是对《行政公产管理基本法》初步构想。
第一章 总则
在总则中首先明确制定行政公产管理基本法的目的：为保护及整理行政公产，充分发挥行政公产之效能及维护公共利益，保障人民的合法权益，特制订本法。其次，必须规定行政公产的概念和外延，外延可以采取列举式与概括式并举的方法以保证外延的周延性。再次，规定行政公产的种类。当然按照不同的分类标准可以得出行政公产的不同分类。然而法律的规定不是学理的探讨，无须一一囊括。只要把最有意义，最具实用性的分类予以规定即可。如按照所有权的不同可将行政公产区分为公有公产和他有公产两类，因为这两类公产由于所有权的不同其获取程序和管理手段也有不同。因此有必要在法律上将其列明。
第二章 行政公产的设置
由于行政公产存在公有公产和私有公产两种不同的种类，因此其设置程序也应有不同。公有公产的设置有如下三种情形：<1>基于宪法、法律、行政法规等规范性文件而设定的公有公产，这是行政主体通过制定针对不特定多数人，具有普遍约束力的规范性文件，而将某一财产设定为公有公产。如我国宪法第9条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有。<2>以具体行政行为所设定的公有公产，这是指公产的设定、变更、废止，皆由行政机关就具体事件，作出对外直接发生法律效果的，且其所针对的相对人并非特定，但依行政行为的具体内容可予以确定的行政行为而设定公有属性的财产。<3>以默示或推定方式所设定的公有公产。这是指公产的设定可由一实际的事实行为而予以设定，无需法律行为的作出。例如，某县人民政府决定建造一座跨江大桥，这并不需将桥提供给公用的形式上的宣告，因为桥梁建造行为的本身已清楚地明示将桥给予公用。这一种方式往往是通过政府采购程序来完成，我国已于2002年制定了专门的《政府采购法》，因此可以以准用的形式来规范公有公产的政府采购设置。然而由于《政府采购法》只规定了供应商的质疑和投诉程序，而并未赋予与行政公有公产有利害关系的公众相应的参与权和监督权。因此在行政公有公产的设置过程中应规定专门的条款赋予其实际利用人参与权和监督权，如可以采取听证会或听取意见等方式。至于私有公产，指的是虽然所有权归私人所有，但由行政主体支配管理的私有之物，是行政主体为达到一定的行政管理目的，依法律规定，按一定的法律程序，对私人财产取得他物权，使用私人的动产或不动产，以求公共行政目的的实现而所支配管理的财物。如公用地役权的土地。可以借鉴严格的行政征用程序。
第三章 行政公产的管理
由于现行的条块分割，各司其职的行政管理体制，再加上行政公产管理机关职权职责不清以及普遍的渎职现象造成了一些有利可图的公产大家都争着管，而另一些无利可图的大家都不管的恶性现象。因此在本章中对于行政公产的管理机构、职权职责以及管辖规则均必须予以明确。笔者认为由于行政公产的主体的复杂性和种类的多样性，应该在国务院设立一个专门的行政管理机构——中央行政公产管理办公室（地方各级政府设立各级行政公产管理办公室）对行政公产进行综合管理，其可以直接管理，也可以督促、监督各具体部门的管理工作。这样也确保了行政公产管理的权威性和有效性。具体而言，直接职权包括行政公产的改建、维护、修建与灾害恢复、制作、保管行政公产的底册，行政公产邻接区域的公用限制等都应在《行政公产管理基本法》中予以规定。由于目前大多行政公产分别由不同的行政机关负责管理，如水资源由水利部门负责，环境资源由环保局负责，道路资源由交通管理局负责等，且各地的行政机关往往又各自为政，因此很容易导致狭隘的部门利益和地方利益的泛滥。而现有的体制不可能根本改变，因此由一个专门的综合机关来行使管理、督促、监督之责有利于解决上述流弊，最大程度的发挥行政公产的效用。
第四章 行政公产的利用
行政公产的核心要素是以公用为目的，因此可以说行政公产的利用是与公民的生活最为切近的领域，其地位可见一斑。在本章中必须规定行政公产的利用原则、利用方式及有关收费问题。1、行政公产的利用应坚持以下三个原则：一是不违背公共使用使命和行政公产的管理规则；二是公产使用权利不稳定原则；三是充分发挥使用效能原则。2、行政公产的利用方式：一是自由使用。指一般公众无需对行政公产享有任何特殊的权利，可以直接使用。主要针对一般的公共公产，如公路、公园、博物馆等。二是一般许可使用，又称临时特别使用。指当事人经过法定的许可程序后，获得的超出自由使用范围使用的权利。
三是特别许可使用，又称继续特别使用。具体指公共公产原则上供一般公众使用，但使用人在经过公共公产管理主体特别许可后，得为特定使用的权利。3、行政公产使用的收费。为发挥行政公产的最大利用效益，就必须保护公民最基本的免费利用权，使公民成为行政公产的真正受益者。因此，对自由使用的行政公产，应以免费利用为原则，收费为例外。且例外只能存在于以下两种情形：防止出现拥挤效应或是为了收取管理成本。但这种收费不得以营利为目的。所收取的费用，原则上也只能用于建设更多的行政公产之用，而不得用于其他目的。一般许可使用和特别许可使用一般不适用免费原则，收费标准的制定与收费期限的确定必须合理权衡投资者与利用人的利益，且必须采取听证会的形式，广泛听取意见，最终的结果也必须以正式文件的形式在相关场所予以公布，充分保障公民的合法权利。
第五章 法律责任
法律责任是一部法律是否完整的关键，也是确保法律能够真正得以贯彻落实的保障。因此违反行政公产管理和利用等规则的行为都必须受到法律的制裁。因此本章法律责任的规定必须包括行政主体违法和公产利用人违法的法律责任。行政主体违法的情形应赋予检察机关和公民个人提起公益诉讼的权利，公产利用人违法受到行政处罚后也应赋予其提起行政复议和行政诉讼的权利。具体违法情形则包括行政主体在行政公产的设置、管理、收费等方面贪污腐败、超越职权、滥用职权、违反程序或不作为等，利用人破坏行为，拒不缴纳费用和不服管理等行为。责任的承担方式也应该多元化，应包括民事责任、行政责任和刑事责任，其各有不同的适用范围。民事责任主要用于利用人过失损毁行政公产和行政主体由于行政公产（特别是共有公共设施）致人损害的赔偿责任等。行政责任主要是指行政主体违法行为或不作为及利用人故意破坏公产或拒不缴费等所应承担的责任等。而刑事责任主要是行政主体贪污腐败和其他严重违法行为所应接受的制裁。当然，这些责任并非都是单一的，他们之间也存在交叉情况，如民事责任和行政责任的交叉如利用人故意破坏行政公产，刑事责任和民事责任的交叉如重大工程责任事故罪和对利用人受损的赔偿责任。
以上只是对《行政公产管理基本法》制定的初步设想，但是有一点是毋庸质疑的：尽快制定一部有关行政公产的管理法规已非常有必要并十分迫切。亚里士多德曾说过：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物[9].”所以说虽然“公有财产神圣不可侵犯”，但事实上却因为公有财产的管理没有有效的制度约束以及公有财产所有权主体虚位等原因，“公有财产神圣不可侵犯”在一定程度上变成了不折不扣的谎言，公有财产谁都可以侵犯，而不需承担太大的责任。因此，制定一部《行政公产基本法》来规范和控制行政公产的设置、管理与利用行为，从而使行政公产最大程度地发挥其保障公民基本人权的作用，已成为当务之急！
参考文献：
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