行政紧急程序若干问题研究
3、公民权利最低限度保障原则
在紧急状态时期，基于维护公共利益的目的，国家机关行使紧急权力可以限制公民宪法和法律上的权利，但是，这种限制不能剥夺个人的最基本自由和权利。如人格、人身自由和尊严不受侵犯；不受非法驱逐和流放；公民资格不得取消；宗教信仰自由应得到尊重；语言使用权不受侵犯；个人生活和家庭生活得到尊重；允许思想自由；受教育的权利不受侵犯；不得有罪推定和两次审判同一犯罪事实等。《公民权利和政治权利国际公约》第4条第2款规定，即便是在紧急状态时期，缔约国也不得克减该公约所规定生命权，免于酷刑的权利，不得为奴或强迫劳役的权利，不受溯及既往的刑法追溯的权利，法律人格得到承认的权利以及思想、良心、宗教和信仰自由等。
4、紧急行为目的之公益性原则
实施紧急状态通常会中止正常的宪法和法律秩序，限制公民宪法和法律上的权利，因此，紧急状态时期，国家机关行使紧急权力必须要具有明确的公共利益的目的。如果缺少明确的公共利益，那么，国家机关行使紧急权力就缺少必要的正当性基础。一般来说，实施紧急状态的公共利益的目的包括国家领土完整、国家安全、基本的宪法和法律秩序、公共财产的安全、人民的生命和财产安全等等。国家机关在紧急状态时期，基于实现公共利益的目的，才能在行使紧急权力的过程中，对公民宪法和法律上的权利加以必要的限制。
（三）行政应急程序法治化的意义
随着行政程序法典化的呼声越来越高，《行政程序法》已被提到人大议事日程，行政应急程序作为在紧急状态下的特殊行政程序可谓意义重大。
1、法定化的行政应急程序促进了依法治国的平衡发展，有利于弥补我国在紧急状态下的法治空缺。在法治社会，政府和民众都必须接受法律的约束，紧急状态也不例外。在一定程度上，政府能否在紧急状态下依法行政的问题也就转化为行政紧急权力能否依法定程序行使的问题。依法治国作为我国的治国方略也必然要求行政程序的法定化。
2、制度化的行政应急程序实现了利益兼顾的要求，有利于达成权力控制与权利滥用的和谐发展。可以说合理的程序设计是较好的解决公共利益与个人利益，国家权力与公民权利之间矛盾冲突的一方良药。而行政应急程序的制度化使得国家紧急权的行使在维护公共利益的前提下最大限度的保护个人利益，在确保国家紧急权的高效运行的同时，最大限度的保障了公民的基本人权。
3、系统化的行政应急程序加快了国家应急法制建设的进度，有利于实现公正与效率的完美结合。国家应急法制建设作为一个系统工程并非一蹴而就，它需要完善的应急法律规范，完整的行政应急程序，规范的责任追究制度等。以公正和效率为目标的行政应急程序的合理设置必然有利于我国应急法制建设的完善。
4、规范化的行政应急程序提高了行政应急行为的社会可接受性程度，有利于促进行政主体与相对人的沟通。
三、行政应急程序初步设计
宪政国家实施紧急状态的程序严格复杂而且精密，是制定紧急状态法,行政程序法能否成功的关键。权力分立制衡的原则要求紧急状态的各个程序分别由不同的机关行使。诚如哈耶克所言：“防止紧急状态权力被滥用的最佳方法似乎是：有权宣告紧急状态的机构，必须据此放弃它在正常状态下所享有的那些权力，而仅保有这样一项权力，即任何时候都有权废除它授予某个权力机构的紧急状态权。”因此，具体包括如下几个程序：
1、行政应急预防程序
基于紧急状态的突发性、危害严重性以及紧迫性，我们必须坚持预防为主，时刻作好充分准备，这就需要在整个行政应急程序中规定好完善的预防程序[2].具体包括各级人民政府应当依法建立迅速高效的突发公共安全事件预警机制，资源储备机制与调动机制、危机化解机制等。危机预警以及危机管理准备是整个危机管理过程的第一个阶段，做好这一阶段的工作有利于预防和避免危机事件的发生。在某种程度上，危机状态的预防比危机事件的解决更富有意义，因为可以避免社会财富的浪费，节省人力、物力、财力，有效地保障社会秩序的稳定。因此，各国都非常重视作为危机管理基础的危机预警机制。如法国特别强调预防原则，遵循预防原则是政府的职责。美国著名的联邦应急计划（FRP）也规定了在预警也无法避免危机的情况下，针对紧急状态如何调动资源、化解危机[4].
2、行政应急公开程序
应急机制下行政公开的本质仍然集中在知情权以及知情权的限制问题上。它对公民来说是一种权利，对政府来说是可一种义务。紧急状态一旦宣布，除了法律规定的不应公开的文件和信息之外，政府就应把紧急状态的有关信息即时、充分、真实地公布于众，同时建立信息查询法律制度，任何公民都有权通过网络、媒体、政府出版物等法定渠道和方式获取相关信息。行政应急公开程序主要包括信息的收集制度、信息的报告制度和信息的公布制度。信息的收集应采纳多元化、多渠道的方式，而信息的报告程序则应坚持迅速、及时和准确的原则，信息的公布同样确保其及时、客观、真实、准确，且应采取多种途径和方式进行。
3、制定紧急处理计划程序
紧急处理计划的制定强调迅速、及时，强调专家的参与，而正常状态下的听证、民众参与等程序则须相应缩减。其同时需要强调因地制宜，除中央制定处理计划外，地方可根据自身的具体情况，参照中央的规定制定具体计划，并报中央批准备案，而且这些计划必须公之于众，允许民众对计划明显不合法之处提出异议，但通常只能寻求事后救济。
4、采取行政应急措施简易程序
行政紧急措施由于自身的特性更要求程序的简易性，行政机关采取紧急措施可以用书面方式作出，也可以以口头方式作出，但其事后均应在记录或报告中说明。同时为尊重、保护民众的合法利益，采取行政紧急措施的事实、法律依据仍然必须公开说明。而且如果涉及到当事人的实体权益时，还必须告知其各项程序权利和义务。
5、紧急状况下排除妨碍程序
在采取紧急行政措施的过程中，若出现任何妨碍行政紧急措施顺利实施的行为，行政机关有权作出决策，或采取必要、适当的程序予以排除。排除措施的实施也必须向当事人告知其作出该行政行为的事实和法律依据，以及当事人享有的权利等。
6、救济程序
如果行政紧急措施明显违法，当事人不服，认为其侵犯自身的合法权益，可针对相应的行政紧急措施（如行政强制隔离、治疗、行政征用等）提起行政复议，对复议决定不服，可寻求诉讼救济。也可以不经复议直接提起行政诉讼。当然如果合法的行政紧急措施给相对人的合法利益造成了一定的损害，相对人理应获得相应的赔偿，必要时当事人也可依法申请。
当然，以上这些仅是行政应急程序的概略设想，由于行政紧急措施的多样性、复杂性，如行政紧急征用程序、行政紧急强制程序、行政紧急救助程序等，他们不仅要遵循本文所列的相关程序，也要考虑到征用程序、行政强制程序、行政救助程序等特殊之处，这里不再对其一一详述。
参考文献：
[1] 林纪东：《国家紧急权论》，载《政治评论》第1卷第1期，P13
[2] 莫于川，《公共危机管理的行政法治现实课题》,摘自法律教育网。
[3] 李立：《紧急状态法应注重公民权利保护》，载自《法制日报》
[4] 莫于川，《SARS危机引出的我国应急法制课题 》,摘自网刊，《公法天地》
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