渐进发展中的会计法治化研究
出处：论文网
时间：2007-05-11
[摘要]会计法治化的艰难历程，既是适应经济发展要求，探求会计与财务、财政、经济相互促进、协调发展的过程，也是逐步总结会计发展经验教训、认识会计规律、统一会计理念、确立会计规范的过程。在不断的探索和创新中，我国的会计立法走过了20多年的风雨历程，对于指导我国的会计事业的发展起到了重要的保障作用，但在诸多方面也存在着严重不足。本文将在回顾我国会计立法基本历程，反思当前立法缺陷的基础上，把握今后会计立法工作
的基本走向。
[关键词] 会计法治化 历程 反思 走向
会计法律制度的建设必须始终根植于我国经济社会发展的环境，牢牢把握会计发展的内在规律，才能紧密适应经济社会发展的要求，规范和指导会计实践。在规范会计行为，保证会计信息真实、完整，加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序的法律体系中，《会计法》无疑处于最核心的位置，该法自1985年颁行以来，分别于1993年和1999年根据社会政治、经济和文化环境的变迁进行了适时的调整和修改，有力推动了我国会计法治化的进程。值得指出的是，我国会计法治化的演进趋势一直是一个艰难的探索历程，机遇与挑战并存，坚定支持与善意批评同在，构成了社会主义中国会计法治化进程的特色交响。
一、我国《会计法》发展的简要历程
（一）1985年第一部《会计法》的制定与贡献
制定新中国第一部《会计法》是几代会计工作人员的愿望和期盼。1978年12月召开的党的第十一届三中全会提出把党和国家工作的重心转移到社会主义现代化建设上来，实行改革开放的战略决策，这一历史性的重大转折要求包括会计工作在内的各行各业必须迅速恢复、整顿被“十年动乱”破坏的工作秩序，完善规章制度，加强法制建设，以推动国民经济的全面发展。
在激烈的形势变动过程中，人们开始了会计立法的最初尝试和艰难探索。在经济体制改革的初期，由于“左”的思潮尚未完全退却，会计工作没有引起足够的重视，有人甚至认为会计是扩大企业自主权与进行经济体制改革的障碍而坚决予以抵制。然而，声势浩大的改革浪潮还是将反对的声音淹没，更多的人们包括绝大部分会计工作人员开始逐步认识到，会计工作涉及到复杂的利益分配关系，势必处于社会矛盾的风头浪尖，如此繁重的责任和使命，仅仅依靠现有的规章制度难以完成保证会计工作有序、健康发展的历史与时代重任，传统体制的僵化与保守，旧有立法思路的落后与迟滞决定了行政法规和规章的权威和效力。在这样的坚持与抗争，改革与保守的角力过程中，包括会计界、经济界和法学界在内希望以专门立法的形式来肯定会计工作的地位和作用，规范会计工作秩序，维护保障会计工作人员的合法权益的强烈呼声直接促成了《会计法》立法议程的正式启动。
1985年1月21日，历经数十次征求意见和反复修改的《会计法》经六届全国人大常委会第9次会议审议通过，国家主席以第21号主席令发布，第一部《会计法》正式诞生。新中国第一部《会计法》诞生的过程是一个复杂而艰辛的探索过程，立法起草人员以创新的理念、广阔的视野、严谨的作风和求实的态度为会计工作的发展指明了方向。其历史贡献主要表现在：一是，《会计法》明确了会计工作的基本准则，首次以法律的形式确立了会计工作在经济活动中的法律地位。二是，确立了“统一领导，分级管理”的会计管理体制，创建了我国“政府主导型”会计管理体制的基本构架。三是，明确了会计工作人员和会计业务在经济管理活动中的地位和作用，为会计职能作用的有效发挥创造了条件。四是确立了政府监督、单位内部监督和社会监督三位一体的会计监督体系，为规范会计行为，有效发挥会计职能作用提供了重要保障。但是，1985年的《会计法》是在传统的计划经济模式下制定的，在改革进程的前期还难免囿于思想观念和传统体制的约束，它虽然适应了当时社会经济发展的环境，并经受住了实践的检验。同时，作为我国会计法治化的开端，也明显带有计划经济体制的深刻烙印，反映出传统体制的基本特征。
（二）经济转型与1993年《会计法》的修订
20世纪80年代末期，伴随着国家有关部门一系列政策的颁布和实施，以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革取得了突破性进展，以城市为重点的经济体制改革也全面推进，对外开放的格局进一步得以展现，我国的经济面貌和所有制结构与改革开放初期相比都发生了很大的变化，非公有制经济得到很大的发展，并成为社会主义经济的重要组成部分。同时，在推行承包经营和股份制改造的过程中，会计信息的失真现象开始显现。这表现在：一则出现了企业经营者根据自己需要随意调节成本利润，篡改会计信息的行为；二则出现了股份制改造过程中，部分企业通过修改会计信息侵占国有资产的行为。为解决会计中遇到的新问题，同时协调我国会计业务流程与国际惯例的差异，对《会计法》的修订工作终于在1989年被提上了立法议程。1993年12月29日全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国会计法〉的决定》，自公布之日起施行。这次修改虽然幅度不大，仅修改了17处，但所修改的内容对我国的会计工作的规范和完善有着重要的历史意义。主要表现在：
一是，突出强调了会计工作在市场经济活动中的地位和作用，开始了会计工作由传统国家利益本位向公共利益本位的转向，为我国会计工作市场化趋向的改革和国际化趋向的融合奠定了良好的基础。二是，适应了我国经济结构和所有制体系的发展，将《会计法》的适用范围由原来的“国营企事业单位、国家机关、社会团体、军队”扩大到“国家机关、社会团体、企事业单位、个体工商户和其他组织”。三是，强调了会计工作人员对违法的收支享有抵抗权，区分了会计人员与单位负责人的责任以缓解会计工作人员在实施会计监督中所承受的压力。尽管这次修订只是局部的调整和完善，但是对于规范各单位会计工作，促进会计工作更好地为社会主义市场经济服务起到了重要作用。
（三）提高会计信息质量与1999年《会计法》的再修订
党的十四大以后，经济体制改革全面深化，现代企业制度逐步建立，市场经济体系也迅速发展，我国经济进入了向社会主义市场经济体制的全面转轨时期。同时，随着经济全球化趋势的蔓延和中国加入世界贸易组织的形势发展，我国的经济形势也面临着强烈的冲击和考验。经济结构和投资主体多元化的趋势，使得会计信息的质量备受各界人士的关注。管理者、投资商、债权人、社会公众以及政府部门在改善经济管理、评价财务状况、考核经营业绩、作出投资决策以及落实宏观调控等方面都需要掌握和运用准确的会计信息，从而引起社会对会计信息质量、范围和时效等方面的大量需求。另一方面，随着投资主体多样化和利益主体的复杂化趋势的发展，会计信息失真的现象也日渐突出。据财政部的调查，大多数国有企业主要会计要素的核算存在偏差，普遍存在资产不实、所有者权益不实、损益不实等问题。上市公司利用内幕交易粉饰会计报表的现象非常突出。有的甚至利用虚假信息操纵股市行情。在这种虚假信息泛滥，造假丑闻频发的关头，以打击造假帐、提高会计信息质量和会计行业社会公信力为核心要求的进一步完善修改《会计法》的呼声再次响起。再次修订的《会计法》于1999年10月31日通过，并于2000年7月1日起正式施行。
这次的修改幅度较大，仅1条未做修改，增加了“公司、企业会计核算的特别规定”一章。本次的修订在观念和制度上都有所创新和突破，对会计工作的健康发展具有深远的影响。表现在：一则将规范会计行为、保证会计信息质量作为会计法制建设和监管工作的核心，提出了一系列旨在规范会计行为，提高会计信息质量的具体规范和要求，表明立法者打击假帐，提高会计信息质量的态度和决心。二则明确了单位负责人的会计责任，从根本上消除了会计人员在实施会计监督中所面临的窘境，要求监管的重心从单位会计人员转向单位负责人，监管手段也由直接监管为主转向以间接监管为主，监管客体由会计工作全过程转向以会计工作结果为主，重在监管会计信息质量。三则强化了内部控制制度在经济活动中的突出地位和作用，明确强调各单位要建立健全内部的监督控制制度，培育自我防范舞弊、控制风险的内部约束机制和治理结构。四则从建设会计诚信角度出发，首次对会计职业道德问题做了规定，要求“会计工作人员应当遵守职业道德”。
《会计法》的此次修改，更加适应改革开放不断深入以及市场经济建立的新形势和新要求，更加有利于规范会计行为，提高会计信息质量，对于服务经济建设，满足管理要求，监督经济活动的良性运行发挥了积极的促进作用。
二、我国《会计法》的现实不足
以上是对我国会计立法过程的简要回顾，其目的在于从总体考察会计立法问题的发展水平，尤其是反思当前会计立法的成就与不足。我们发现，22年来，《会计法》作为规范会计行为，保证会计信息真实、完整，加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序的重要法律，为推进我国会计法治化进程起到了重要的积极作用。可以认为，如果说1985年颁布的《会计法》是我国会计法制建设的重大突破，那么1993年修订《会计法》就是为了适应我国经济运行机制转轨的一项重要配套措施，而1999年再次修订的《会计法》则是为提高我国会计信息质量所做的一个必然选择。由于历史和时代的原因，我国的会计立法工作一直是在摸索中前进的，而每一次修改完善的历程都是时代的要求和经济发展趋势的必然，在修改过程中争议双方利益的调和与分配，取舍之间的机遇与挑战决定了会计立法工作在几经修改之后只能是趋于完善，其弊端仍然存在。显然1999年的修订并不是最后一次，因为我们已经发现随着时代的变迁，会计立法的弊端和不足正日益暴露出来。
的基本走向。
[关键词] 会计法治化 历程 反思 走向
会计法律制度的建设必须始终根植于我国经济社会发展的环境，牢牢把握会计发展的内在规律，才能紧密适应经济社会发展的要求，规范和指导会计实践。在规范会计行为，保证会计信息真实、完整，加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序的法律体系中，《会计法》无疑处于最核心的位置，该法自1985年颁行以来，分别于1993年和1999年根据社会政治、经济和文化环境的变迁进行了适时的调整和修改，有力推动了我国会计法治化的进程。值得指出的是，我国会计法治化的演进趋势一直是一个艰难的探索历程，机遇与挑战并存，坚定支持与善意批评同在，构成了社会主义中国会计法治化进程的特色交响。
一、我国《会计法》发展的简要历程
（一）1985年第一部《会计法》的制定与贡献
制定新中国第一部《会计法》是几代会计工作人员的愿望和期盼。1978年12月召开的党的第十一届三中全会提出把党和国家工作的重心转移到社会主义现代化建设上来，实行改革开放的战略决策，这一历史性的重大转折要求包括会计工作在内的各行各业必须迅速恢复、整顿被“十年动乱”破坏的工作秩序，完善规章制度，加强法制建设，以推动国民经济的全面发展。
在激烈的形势变动过程中，人们开始了会计立法的最初尝试和艰难探索。在经济体制改革的初期，由于“左”的思潮尚未完全退却，会计工作没有引起足够的重视，有人甚至认为会计是扩大企业自主权与进行经济体制改革的障碍而坚决予以抵制。然而，声势浩大的改革浪潮还是将反对的声音淹没，更多的人们包括绝大部分会计工作人员开始逐步认识到，会计工作涉及到复杂的利益分配关系，势必处于社会矛盾的风头浪尖，如此繁重的责任和使命，仅仅依靠现有的规章制度难以完成保证会计工作有序、健康发展的历史与时代重任，传统体制的僵化与保守，旧有立法思路的落后与迟滞决定了行政法规和规章的权威和效力。在这样的坚持与抗争，改革与保守的角力过程中，包括会计界、经济界和法学界在内希望以专门立法的形式来肯定会计工作的地位和作用，规范会计工作秩序，维护保障会计工作人员的合法权益的强烈呼声直接促成了《会计法》立法议程的正式启动。
1985年1月21日，历经数十次征求意见和反复修改的《会计法》经六届全国人大常委会第9次会议审议通过，国家主席以第21号主席令发布，第一部《会计法》正式诞生。新中国第一部《会计法》诞生的过程是一个复杂而艰辛的探索过程，立法起草人员以创新的理念、广阔的视野、严谨的作风和求实的态度为会计工作的发展指明了方向。其历史贡献主要表现在：一是，《会计法》明确了会计工作的基本准则，首次以法律的形式确立了会计工作在经济活动中的法律地位。二是，确立了“统一领导，分级管理”的会计管理体制，创建了我国“政府主导型”会计管理体制的基本构架。三是，明确了会计工作人员和会计业务在经济管理活动中的地位和作用，为会计职能作用的有效发挥创造了条件。四是确立了政府监督、单位内部监督和社会监督三位一体的会计监督体系，为规范会计行为，有效发挥会计职能作用提供了重要保障。但是，1985年的《会计法》是在传统的计划经济模式下制定的，在改革进程的前期还难免囿于思想观念和传统体制的约束，它虽然适应了当时社会经济发展的环境，并经受住了实践的检验。同时，作为我国会计法治化的开端，也明显带有计划经济体制的深刻烙印，反映出传统体制的基本特征。
（二）经济转型与1993年《会计法》的修订
20世纪80年代末期，伴随着国家有关部门一系列政策的颁布和实施，以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革取得了突破性进展，以城市为重点的经济体制改革也全面推进，对外开放的格局进一步得以展现，我国的经济面貌和所有制结构与改革开放初期相比都发生了很大的变化，非公有制经济得到很大的发展，并成为社会主义经济的重要组成部分。同时，在推行承包经营和股份制改造的过程中，会计信息的失真现象开始显现。这表现在：一则出现了企业经营者根据自己需要随意调节成本利润，篡改会计信息的行为；二则出现了股份制改造过程中，部分企业通过修改会计信息侵占国有资产的行为。为解决会计中遇到的新问题，同时协调我国会计业务流程与国际惯例的差异，对《会计法》的修订工作终于在1989年被提上了立法议程。1993年12月29日全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国会计法〉的决定》，自公布之日起施行。这次修改虽然幅度不大，仅修改了17处，但所修改的内容对我国的会计工作的规范和完善有着重要的历史意义。主要表现在：
一是，突出强调了会计工作在市场经济活动中的地位和作用，开始了会计工作由传统国家利益本位向公共利益本位的转向，为我国会计工作市场化趋向的改革和国际化趋向的融合奠定了良好的基础。二是，适应了我国经济结构和所有制体系的发展，将《会计法》的适用范围由原来的“国营企事业单位、国家机关、社会团体、军队”扩大到“国家机关、社会团体、企事业单位、个体工商户和其他组织”。三是，强调了会计工作人员对违法的收支享有抵抗权，区分了会计人员与单位负责人的责任以缓解会计工作人员在实施会计监督中所承受的压力。尽管这次修订只是局部的调整和完善，但是对于规范各单位会计工作，促进会计工作更好地为社会主义市场经济服务起到了重要作用。
（三）提高会计信息质量与1999年《会计法》的再修订
党的十四大以后，经济体制改革全面深化，现代企业制度逐步建立，市场经济体系也迅速发展，我国经济进入了向社会主义市场经济体制的全面转轨时期。同时，随着经济全球化趋势的蔓延和中国加入世界贸易组织的形势发展，我国的经济形势也面临着强烈的冲击和考验。经济结构和投资主体多元化的趋势，使得会计信息的质量备受各界人士的关注。管理者、投资商、债权人、社会公众以及政府部门在改善经济管理、评价财务状况、考核经营业绩、作出投资决策以及落实宏观调控等方面都需要掌握和运用准确的会计信息，从而引起社会对会计信息质量、范围和时效等方面的大量需求。另一方面，随着投资主体多样化和利益主体的复杂化趋势的发展，会计信息失真的现象也日渐突出。据财政部的调查，大多数国有企业主要会计要素的核算存在偏差，普遍存在资产不实、所有者权益不实、损益不实等问题。上市公司利用内幕交易粉饰会计报表的现象非常突出。有的甚至利用虚假信息操纵股市行情。在这种虚假信息泛滥，造假丑闻频发的关头，以打击造假帐、提高会计信息质量和会计行业社会公信力为核心要求的进一步完善修改《会计法》的呼声再次响起。再次修订的《会计法》于1999年10月31日通过，并于2000年7月1日起正式施行。
这次的修改幅度较大，仅1条未做修改，增加了“公司、企业会计核算的特别规定”一章。本次的修订在观念和制度上都有所创新和突破，对会计工作的健康发展具有深远的影响。表现在：一则将规范会计行为、保证会计信息质量作为会计法制建设和监管工作的核心，提出了一系列旨在规范会计行为，提高会计信息质量的具体规范和要求，表明立法者打击假帐，提高会计信息质量的态度和决心。二则明确了单位负责人的会计责任，从根本上消除了会计人员在实施会计监督中所面临的窘境，要求监管的重心从单位会计人员转向单位负责人，监管手段也由直接监管为主转向以间接监管为主，监管客体由会计工作全过程转向以会计工作结果为主，重在监管会计信息质量。三则强化了内部控制制度在经济活动中的突出地位和作用，明确强调各单位要建立健全内部的监督控制制度，培育自我防范舞弊、控制风险的内部约束机制和治理结构。四则从建设会计诚信角度出发，首次对会计职业道德问题做了规定，要求“会计工作人员应当遵守职业道德”。
《会计法》的此次修改，更加适应改革开放不断深入以及市场经济建立的新形势和新要求，更加有利于规范会计行为，提高会计信息质量，对于服务经济建设，满足管理要求，监督经济活动的良性运行发挥了积极的促进作用。
二、我国《会计法》的现实不足
以上是对我国会计立法过程的简要回顾，其目的在于从总体考察会计立法问题的发展水平，尤其是反思当前会计立法的成就与不足。我们发现，22年来，《会计法》作为规范会计行为，保证会计信息真实、完整，加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序的重要法律，为推进我国会计法治化进程起到了重要的积极作用。可以认为，如果说1985年颁布的《会计法》是我国会计法制建设的重大突破，那么1993年修订《会计法》就是为了适应我国经济运行机制转轨的一项重要配套措施，而1999年再次修订的《会计法》则是为提高我国会计信息质量所做的一个必然选择。由于历史和时代的原因，我国的会计立法工作一直是在摸索中前进的，而每一次修改完善的历程都是时代的要求和经济发展趋势的必然，在修改过程中争议双方利益的调和与分配，取舍之间的机遇与挑战决定了会计立法工作在几经修改之后只能是趋于完善，其弊端仍然存在。显然1999年的修订并不是最后一次，因为我们已经发现随着时代的变迁，会计立法的弊端和不足正日益暴露出来。
