防腐如防火——论对腐败的抑制
出处：论文网
时间：2007-05-23
一，腐败与权力
如同自然界的腐烂总是同有机物有关一样，社会腐败总是同权力有关。简单地说，腐败是使用权力的副产品。当公共权力不是朝着有利于公共利益的方向，而是朝着有利于私利的方向使用时，腐败现象便会产生。
这里需要说明两点：第一，私利不只是指行使权力者的个人利益，也指他所隶属的集团利益。当他为之谋利的集团范围远远小于向他授权的公众范围时，这个集团的利益，就可以被定义为“私利”。只有当谋利范围等于授权范围时，对公共权利的使用才是正当的，才不产生腐败现象。当然也有这样的情况：权力行使者为了满足超出授权范围的更大利益，牺牲了授权公众的利益。例如，一个国家的领导人牺牲本国利益以谋求“人类利益”，就属此类情况。这种使用公共权力的方式，已超越正当的范围，而达到了正义的层次。不过这种情况常常掩藏着更大的危险：权力行使者借口更大范围或更长远的利益，牺牲公众的当前利益，冠冕堂皇地谋取一己私利。三年困难时期，一些地方的农民成批饿死，而当地领导人却谎报丰收，并调出粮食“救济”其他地方。这对于个人升迁固然有利，而对于群众则是灾难。这是由虚假正义堕落为真实腐败的例证。
第二，官场腐败与专制残暴不是一回事。腐败伴随着公共权力目标的丧失。当权者除了为自己谋取好处不知道运用权力要干什么；或者虽有朦胧的目标，却无法找到达到目标的手段。一个政权处于这种境地，既是腐败的结果，也是加速腐败的条件。当年，南宋政权面临着危机，但它对危机缺乏意识，或无力克服危机，只好偏安一隅，纵情淫乐。“山外青山楼外楼，西湖歌舞几时休，暖风吹得游人醉，直把杭州当汴州。”所以，腐败与无能是一对孪生子。残暴的政权则不然，暴君或暴君的“代用品”往往具有非凡的才能，并有过分强烈的政治目标。这种政权可以是腐败的，也可以是极其清廉的。众所周知，加尔文新教政权虽然残暴，但绝谈不上腐败。加尔文本人是一个言行一致的极端禁欲主义者。他的残暴是出于他对自己的上帝和“真理”的捍卫。
当然，残暴与腐败也有内在联系。一个残暴的政权如果不像秦王朝那样立即灭亡，就很容易衰变为腐败政权。残暴与腐败的一致性在于它们都起源于对权力的滥用。所不同的是，残暴几乎不给任何人带来利益，包括不给自己带来利益。它只是为了上帝、主、天国等一类抽象空洞的东西，或“崇高的原则”和“伟大的真理”，肆无忌惮地滥用权力，侵犯人类，牺牲一切。腐败则是朝着个人利益或小集团利益的方向滥用权力。这已经揭示了腐败的本质：腐败就是权力变质，就是公共权力蜕变为“私有权力”。权力的社会职能萎缩，侵吞社会财富的机能就会亢奋。这样，社会正常运行所需要的权力就发生空缺，权力由原来排除社会障碍的机制变成了障碍机制本身，这就如同吞噬细菌的巨噬细胞病变为吞噬健康细胞的癌细胞一样。社会正常运行受阻，会呈现一派混乱景象。
更糟的是，腐败会加剧全社会的“权力饥渴”症。公共权力变质所造成的空缺，需要新的权力来填补，还需要更多的权力来消除权力变质造成的消极后果。这讲的是权力的社会需求。个人对权力的需求更旺盛，因为在“以权谋私”成了社会风尚的情况下，获得了权力就有可能获得一切。结果就出现了一种矛盾现象：一方面，官位泛滥成灾，差不多全民皆官；另一方面，到处使人感到权力短缺，要干成任何重要的事情都缺乏必要的权力。这就是所谓有权的人越多，有用的权力就越少。用来谋私利的权力越是膨胀，谋公益的权力就越是短缺。正是因为腐败加刷“权力饥渴”，从而加剧官位泛滥，所以，腐败是加速的。
这就是人类社会面临的众多困境中的一个困境：既需要权力，又害怕权力；权力既组织社会，又损害社会。有些为人正直、感情冲动的思想家对一切权力大申挞伐，恨不得像扔掉脏衣服一样抛弃一切政府。但无论如何，无政府主义不是解决腐败问题的上策。在与腐败的长期斗争中，人类学会了一些更好的办法。虽然不能说已经摆脱困境，但毕竟找到了几味控制腐败病情的良药。
二，抑制腐败的三种机制
既然腐败产生于对权力的滥用，要抑制腐败，必须为权力的洪流修筑堤坝，对权力进行限制。有两类基本的限制方法被人类尝试过；一类是“在朝集团”(指统治集团)的自我约束，另一类是通过民众个人权力的发展，实现民众的自我防御或对当权者进行公共选择。第一类限制方法可以称之为权力的内部制约，记为Ii，第二类限制方法可以称之为权力的外部隔离或外部制衡，记为Ⅱo。考虑一下森林的现代防火措施，有助于我们理解权力的外部隔离对防止腐败的意义。连成一片的森林一旦起火，基本上无法抢救，直到全部森林烧成灰烬为止。宽阔的森林隔离带可以阻止火势无限蔓延。出于类似的考虑，人类在当权者与民众之间也筑起了宽阔的“防火”隔离带，使民众的个人权力不可侵犯。这就规定了权力使用的边界，为抑制和阻止无限滥用权力提供了可能性。
不难看出，Ii是传统社会抑制腐败的基本办法。由于传统社会的统治权力来源于征服或神授，而不是民授，不可能实行权力的外部隔离，只能诉诸在朝集团的自我约束。经过长期努力，Ii终于发展成为一套比较完备的官僚制度，特别是中国封建官僚制度，其精美与完善曾经举世钦羡。现代社会继承了官僚制度的若干基本原则和基本制约形式，但它创造的Ⅱo的制度形态——自由民主制度则是传统社会从未完整采用过的。
不间断的连续现代化过程，可以使人类社会平稳地从机制Ii为主过渡到机制Ⅱo为主。西欧社会大体如此。如果这个过程不巧被中断，在中间插入一个例外的阶段，社会就会进入Ii和Ⅱo都不起作用的区域，因为官僚制度已经被当作旧国家机器打得粉碎，新的自由民主制度一时又建不起来。这是一个危险的间歇，社会可能因此滑向腐败与无政府主义交替出现的深渊。这种可能性没有完全变成现实，应当归功于第三种抑制腐败机制的发明，这就是对腐败分子的清洗运动，或称为“割韭菜”运动，记为Ⅲc。这一方法被我们过去多次采用过。
我们现在分别讨论一下这三种机制。
1、官僚制度
一看这四个字就会有人皱眉头。其实，官僚制度是中性概念，只要有政党与政府存在，就一定有官僚制度。我粗浅地思考过我国古代的官僚制度，它对于延缓腐败确实有用，它所遵循的权力内部制约原则至今也没有完全过时。
第一项原则是官员的自我约束原则。这是官僚制度的根本原则，是整个官僚制度的基础。中国古代通行的看法是，只有有知识、有理性、有儒家道德修养的人，才有比较强的自我约束能力，才能当官。无知的人不知道节制，一旦掌权，穷凶极恶，不可收拾。因此，应当根据儒家道德修炼的深浅来决定任官的大小。基于这种考虑，中国古代特别重视官员教育制度的建设。可以说，中国古代教育基本上就是官方与民间结合的为官教育。科举制度就是在民间教育的基础上对希望任官的人进行资格遴选。取得资格者要想做大官，还要接受官方的进一步教育和进一步遴选。这一套制度是相当严密的。
第二项原则是权力限制原则。经过历代王朝的补充和发展，这一原则演化为以下四种制度：一是科举制，从总体上限制职数和有资格当官的人数，绝不像今天这样，什么人都可以当官，官位泛滥。二是回避制，本州人不能在本州任官，更不用说在本县任官。作这项规定的目的，是要剪除裙带关系以及由裙带派生出来的其它复杂关系。这些关系往往是滥用权力的直接诱因。三是任期制与轮换制。当然，这里的任期制不是现代限任制，而是规定官员在同一个地方的任职年限，期满便易地续任。封建君主深知，一个官员在同一个地方呆久了，就会像一株老树生长出盘根错节的关系，像一只蜘蛛编织出丝丝缕缕的权力网络，极易为自己也为同伙捕获利益。到期轮换制是为了打扫“蛛网”。四是告老还乡制，这有几个好处：使离职官员既不能利用任职期间培植的关系谋取私利，也不能利用它来干预新任官员的工作，还可以免除老百姓养几届政府官员之苦，甚至可以保持京城的庄严，不会到处都是官邸。
第三项原则是检查监督原则。体现这个原则的主要制度是京察制度、述职制度和巡抚制度。为了便于检查官员的行为，及时制止因官员腐败而造成的冤屈，许多朝代都保障老百姓击鼓喊冤和拦轿告状的权利。在无鼓可击和拦不住轿车的今天，社会舆论工具可以被认为是代用品。
第四项原则是事后惩罚原则。封建时代的教育工作都是事先的，不是事后的。犯法的官员一经查出，不用指望有什么“吹面不寒杨柳风”式的说服教育，轻则下狱流放，重则满门抄斩，确有杀鸡儆猴的威慑作用。
封建王朝隆替兴衰的历史表明，官僚制度对于抑制腐败、维系朝纲虽然有用，但其作用毕竟有限。在没有权力的外部隔离的情况下，在朝集团的自我约束是不能维持长久的。权力有极强的腐蚀性和渗透性，除非遇到同样强大但作用方向相反的权力(民权)的阻抗。它能使一切严格的约束制度慢慢软化，以致无人遵守，最后失去作用。当在朝集团本身已无力克服自身严重腐败时，就会发生改朝换代的事变，常有起义的农民参与其事，帮助洗刷污秽的官场。改朝换代对于解决腐败问题的作用，就在于宣布原有在朝集团业已变质的权力全部作废，以便于重新确立起严格的官僚制度。可见，官僚制度难以单独抑制腐败，在传统社会，有农民起义和改朝换代作为它的补充；在现代社会，它与自由民主制度配合使用。
如同自然界的腐烂总是同有机物有关一样，社会腐败总是同权力有关。简单地说，腐败是使用权力的副产品。当公共权力不是朝着有利于公共利益的方向，而是朝着有利于私利的方向使用时，腐败现象便会产生。
这里需要说明两点：第一，私利不只是指行使权力者的个人利益，也指他所隶属的集团利益。当他为之谋利的集团范围远远小于向他授权的公众范围时，这个集团的利益，就可以被定义为“私利”。只有当谋利范围等于授权范围时，对公共权利的使用才是正当的，才不产生腐败现象。当然也有这样的情况：权力行使者为了满足超出授权范围的更大利益，牺牲了授权公众的利益。例如，一个国家的领导人牺牲本国利益以谋求“人类利益”，就属此类情况。这种使用公共权力的方式，已超越正当的范围，而达到了正义的层次。不过这种情况常常掩藏着更大的危险：权力行使者借口更大范围或更长远的利益，牺牲公众的当前利益，冠冕堂皇地谋取一己私利。三年困难时期，一些地方的农民成批饿死，而当地领导人却谎报丰收，并调出粮食“救济”其他地方。这对于个人升迁固然有利，而对于群众则是灾难。这是由虚假正义堕落为真实腐败的例证。
第二，官场腐败与专制残暴不是一回事。腐败伴随着公共权力目标的丧失。当权者除了为自己谋取好处不知道运用权力要干什么；或者虽有朦胧的目标，却无法找到达到目标的手段。一个政权处于这种境地，既是腐败的结果，也是加速腐败的条件。当年，南宋政权面临着危机，但它对危机缺乏意识，或无力克服危机，只好偏安一隅，纵情淫乐。“山外青山楼外楼，西湖歌舞几时休，暖风吹得游人醉，直把杭州当汴州。”所以，腐败与无能是一对孪生子。残暴的政权则不然，暴君或暴君的“代用品”往往具有非凡的才能，并有过分强烈的政治目标。这种政权可以是腐败的，也可以是极其清廉的。众所周知，加尔文新教政权虽然残暴，但绝谈不上腐败。加尔文本人是一个言行一致的极端禁欲主义者。他的残暴是出于他对自己的上帝和“真理”的捍卫。
当然，残暴与腐败也有内在联系。一个残暴的政权如果不像秦王朝那样立即灭亡，就很容易衰变为腐败政权。残暴与腐败的一致性在于它们都起源于对权力的滥用。所不同的是，残暴几乎不给任何人带来利益，包括不给自己带来利益。它只是为了上帝、主、天国等一类抽象空洞的东西，或“崇高的原则”和“伟大的真理”，肆无忌惮地滥用权力，侵犯人类，牺牲一切。腐败则是朝着个人利益或小集团利益的方向滥用权力。这已经揭示了腐败的本质：腐败就是权力变质，就是公共权力蜕变为“私有权力”。权力的社会职能萎缩，侵吞社会财富的机能就会亢奋。这样，社会正常运行所需要的权力就发生空缺，权力由原来排除社会障碍的机制变成了障碍机制本身，这就如同吞噬细菌的巨噬细胞病变为吞噬健康细胞的癌细胞一样。社会正常运行受阻，会呈现一派混乱景象。
更糟的是，腐败会加剧全社会的“权力饥渴”症。公共权力变质所造成的空缺，需要新的权力来填补，还需要更多的权力来消除权力变质造成的消极后果。这讲的是权力的社会需求。个人对权力的需求更旺盛，因为在“以权谋私”成了社会风尚的情况下，获得了权力就有可能获得一切。结果就出现了一种矛盾现象：一方面，官位泛滥成灾，差不多全民皆官；另一方面，到处使人感到权力短缺，要干成任何重要的事情都缺乏必要的权力。这就是所谓有权的人越多，有用的权力就越少。用来谋私利的权力越是膨胀，谋公益的权力就越是短缺。正是因为腐败加刷“权力饥渴”，从而加剧官位泛滥，所以，腐败是加速的。
这就是人类社会面临的众多困境中的一个困境：既需要权力，又害怕权力；权力既组织社会，又损害社会。有些为人正直、感情冲动的思想家对一切权力大申挞伐，恨不得像扔掉脏衣服一样抛弃一切政府。但无论如何，无政府主义不是解决腐败问题的上策。在与腐败的长期斗争中，人类学会了一些更好的办法。虽然不能说已经摆脱困境，但毕竟找到了几味控制腐败病情的良药。
二，抑制腐败的三种机制
既然腐败产生于对权力的滥用，要抑制腐败，必须为权力的洪流修筑堤坝，对权力进行限制。有两类基本的限制方法被人类尝试过；一类是“在朝集团”(指统治集团)的自我约束，另一类是通过民众个人权力的发展，实现民众的自我防御或对当权者进行公共选择。第一类限制方法可以称之为权力的内部制约，记为Ii，第二类限制方法可以称之为权力的外部隔离或外部制衡，记为Ⅱo。考虑一下森林的现代防火措施，有助于我们理解权力的外部隔离对防止腐败的意义。连成一片的森林一旦起火，基本上无法抢救，直到全部森林烧成灰烬为止。宽阔的森林隔离带可以阻止火势无限蔓延。出于类似的考虑，人类在当权者与民众之间也筑起了宽阔的“防火”隔离带，使民众的个人权力不可侵犯。这就规定了权力使用的边界，为抑制和阻止无限滥用权力提供了可能性。
不难看出，Ii是传统社会抑制腐败的基本办法。由于传统社会的统治权力来源于征服或神授，而不是民授，不可能实行权力的外部隔离，只能诉诸在朝集团的自我约束。经过长期努力，Ii终于发展成为一套比较完备的官僚制度，特别是中国封建官僚制度，其精美与完善曾经举世钦羡。现代社会继承了官僚制度的若干基本原则和基本制约形式，但它创造的Ⅱo的制度形态——自由民主制度则是传统社会从未完整采用过的。
不间断的连续现代化过程，可以使人类社会平稳地从机制Ii为主过渡到机制Ⅱo为主。西欧社会大体如此。如果这个过程不巧被中断，在中间插入一个例外的阶段，社会就会进入Ii和Ⅱo都不起作用的区域，因为官僚制度已经被当作旧国家机器打得粉碎，新的自由民主制度一时又建不起来。这是一个危险的间歇，社会可能因此滑向腐败与无政府主义交替出现的深渊。这种可能性没有完全变成现实，应当归功于第三种抑制腐败机制的发明，这就是对腐败分子的清洗运动，或称为“割韭菜”运动，记为Ⅲc。这一方法被我们过去多次采用过。
我们现在分别讨论一下这三种机制。
1、官僚制度
一看这四个字就会有人皱眉头。其实，官僚制度是中性概念，只要有政党与政府存在，就一定有官僚制度。我粗浅地思考过我国古代的官僚制度，它对于延缓腐败确实有用，它所遵循的权力内部制约原则至今也没有完全过时。
第一项原则是官员的自我约束原则。这是官僚制度的根本原则，是整个官僚制度的基础。中国古代通行的看法是，只有有知识、有理性、有儒家道德修养的人，才有比较强的自我约束能力，才能当官。无知的人不知道节制，一旦掌权，穷凶极恶，不可收拾。因此，应当根据儒家道德修炼的深浅来决定任官的大小。基于这种考虑，中国古代特别重视官员教育制度的建设。可以说，中国古代教育基本上就是官方与民间结合的为官教育。科举制度就是在民间教育的基础上对希望任官的人进行资格遴选。取得资格者要想做大官，还要接受官方的进一步教育和进一步遴选。这一套制度是相当严密的。
第二项原则是权力限制原则。经过历代王朝的补充和发展，这一原则演化为以下四种制度：一是科举制，从总体上限制职数和有资格当官的人数，绝不像今天这样，什么人都可以当官，官位泛滥。二是回避制，本州人不能在本州任官，更不用说在本县任官。作这项规定的目的，是要剪除裙带关系以及由裙带派生出来的其它复杂关系。这些关系往往是滥用权力的直接诱因。三是任期制与轮换制。当然，这里的任期制不是现代限任制，而是规定官员在同一个地方的任职年限，期满便易地续任。封建君主深知，一个官员在同一个地方呆久了，就会像一株老树生长出盘根错节的关系，像一只蜘蛛编织出丝丝缕缕的权力网络，极易为自己也为同伙捕获利益。到期轮换制是为了打扫“蛛网”。四是告老还乡制，这有几个好处：使离职官员既不能利用任职期间培植的关系谋取私利，也不能利用它来干预新任官员的工作，还可以免除老百姓养几届政府官员之苦，甚至可以保持京城的庄严，不会到处都是官邸。
第三项原则是检查监督原则。体现这个原则的主要制度是京察制度、述职制度和巡抚制度。为了便于检查官员的行为，及时制止因官员腐败而造成的冤屈，许多朝代都保障老百姓击鼓喊冤和拦轿告状的权利。在无鼓可击和拦不住轿车的今天，社会舆论工具可以被认为是代用品。
第四项原则是事后惩罚原则。封建时代的教育工作都是事先的，不是事后的。犯法的官员一经查出，不用指望有什么“吹面不寒杨柳风”式的说服教育，轻则下狱流放，重则满门抄斩，确有杀鸡儆猴的威慑作用。
封建王朝隆替兴衰的历史表明，官僚制度对于抑制腐败、维系朝纲虽然有用，但其作用毕竟有限。在没有权力的外部隔离的情况下，在朝集团的自我约束是不能维持长久的。权力有极强的腐蚀性和渗透性，除非遇到同样强大但作用方向相反的权力(民权)的阻抗。它能使一切严格的约束制度慢慢软化，以致无人遵守，最后失去作用。当在朝集团本身已无力克服自身严重腐败时，就会发生改朝换代的事变，常有起义的农民参与其事，帮助洗刷污秽的官场。改朝换代对于解决腐败问题的作用，就在于宣布原有在朝集团业已变质的权力全部作废，以便于重新确立起严格的官僚制度。可见，官僚制度难以单独抑制腐败，在传统社会，有农民起义和改朝换代作为它的补充；在现代社会，它与自由民主制度配合使用。
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