法学界对“议行合一”的反思与再评价

  　　批评和主张放弃此说的观点和依据   　　从20 世纪80 年代中期以来，不少学者对于“议行合一”这一提法开始进行了比较认真、比较深入的研讨，他们认为“， 议行合一”不是一种合乎历史发展规律的政权组织原则，不是一种科学合理的学说。他们针对“议行合一”的提法和支持这个提法的各种论据，做了十分系统的批评或反驳。这些学者的主要观点和论据如下：   　　1 将“议行合一”看做是巴黎公社组织原则的观点缺乏依据，“议行合一”只能算是巴黎公社政权组织形式的一个特征，有一定的运用条件和背景。有学者认为，巴黎公社具有三大特点：以直接的普选制、监督制、罢免制为基础；是一个“廉价政府”；在政权组织形式上实行“议行合一”。“其中普选制、监督制、罢免制的实行是‘议行合一’的先决条件和这个政权运转的政治基础；而‘廉价政府’和公职人员的薪金制度则是‘议行合一’的经济基础。没有前两个条件，在‘议行合一’这样的体制下，就可能出现滥用权力、以权谋私而得不到人民有效的监督和制约的情况，就会使社会公职成为政府公务人员谋求特权和私利的‘私有物’，使同时监管行政和立法的权力机关及其成员从 ‘社会公仆’变为‘社会主人’。正是由于有了前两个条件，才使巴黎公社成为‘实质上是工人阶级的政府’，是‘真正民主的国家政权’。因此，‘议行合一’相对于前两个条件只居于次要地位，不应当做为公社的‘原则’。”法学者把“议行合一”当做巴黎公社的一大特点，而将其原则认定为“真正的民主”。   　　在这一问题上，还有学者指出：实际上，巴黎公社并非始终贯彻“议行合一”的做法。在1871 年4 月20 日召开的公社会议上，“委员们对3 月29 日成立的各种委员会所进行的活动感到不满。会议决定成立新的执行委员会，执行委员会由其他9 个委员会的代表组成。各委员会还保留，由公社1 名委员担任委员会的全权代表，非公社委员也可以作为公社各委员会的委员。每个委员会都由1 名公社委员负责委员会的领导工作，而在此以前只有公社委员才能参加委员会的工作。5 月1 日，公社会议通过了建立社会治安委员会的决定，这是比执行委员会更强有力的机构，它‘享有全权’，掌握了执行法令所必要的一切权力。”这种做法可以说是从“议行合一”开始慢慢过渡，其实隐含着放弃“议行合一”做法的意味，而实行议行分立。   　　2　“议行合一”并不是一种有普遍意义、可以推而广之的政权组织体制。学者指出：马克思只是对当时公社的组织状况作了具体描述，并没有用诸如“议行合一”之类概括性词句将这种做法加以模式化，更没有将其上升为社会主义政权组织的一般指导原则。该学者认为：“如果我们对这种体制做实事求是的分析，其局限性是显而易见的。首先，巴黎公社是一个城市政权，而在那之后出现的包括中国在内的社会主义国家都是广土众民的民族国家，所管辖的地域范围相当于巴黎公社的万倍乃至数万倍，所以巴黎公社适用的‘议行合一’体制不一定适合于中国这样的国家。其次，巴黎公社是一种临时性应急体制，而社会主义所需要的是一种正常的平时体制。中外法制史表明，战时体制与平时体制、应急体制与平时体制，通常都有很大区别，而且各国在其发展过程中往往还有一个从战时、应急体制向平时体制过渡的问题，将巴黎公社‘议行合一’的战时应急体制作为社会主义各国都应当仿效的平时体制，制度上的供给与制度上的需求并不对路。再次，巴黎公社只存在了数十天，其‘议行合一’的政权组织形式未经过实践的足够检验。退一步说，即使这种体制经过了实践的足够检验，也只能说明其当时当地的效用。”所以，巴黎公社的“议行合一”体制本身也是有很大局限性的，并不能为社会主义国家不分情况的因袭沿用。   　　3　 列宁并没有把“议行合一”看成正常的政权组织原则，他对“议行合一”的现实可能性也是怀疑或否定的。在1919 年3 月“俄共(布) 八大”上，这些学者注意到，列宁说过这样一段话：“直到今天我们还没有达到使劳动群众能够参加管理的地步,苏维埃虽然在纲领上是通过劳动群众来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动群众实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。”这些学者认为，这些话说明列宁已经看到由人民代表机构统一掌握立法权和行政权的设想是不现实的，权力机关和执行机关的分工是必然的和必要的。列宁没来得及进行有关改革。“到斯大林掌权之后，他并没有重视列宁的改革国家机构的设想，但是当时客观情况使他意识到：‘终究必须铲除不由某一个机关而由许多机关立法的情形了。’因此在1936 年修改宪法时，改变了由三个机构同时具有立法权的做法，把立法权交给了代议机关——苏联最高苏维埃，而把行政权交给了人民委员会(后来改称部长会议) 。这种做法，就同巴黎公社‘议行合一’的一套班子的做法有了根本的改变，实际上形成了立法权和行政权的分离与分工。但是，斯大林本人并不承认这一点，仍然教条地把它解释为‘议行合一’。”其实，审判权和检察权在1936 年苏联宪法中也是分离出来了的。   　　4　“议行合一”并不是我国人大制度的组织原则，将其认定为我国政权组织原则的提法是错误的。有学者指出“议行合一”不是人民代表大会制度的组织原则，他认为：“我国人民代表大会制度的现实情况是，县以上各级政权的人民代表大会还设有常委会为人大常设机关。由人民代表大会及其常委会组织产生行政、审判、检察机关。人民代表大会及其常委会为专门议事(立法和做出决定) 和监督机关，各级政府和审判、检察机关专事执行法律即行政和司法事务。宪法为它们规定的职责明确，并要求各自依法独立行使职权，权力机关依法进行立法和监督，而不能直接干涉或代替行政机关的职权。很明显，各级人大常委会是经常性的立法或议事机关。为加强人大常委会的独立性和常委会组成人员的专职化，宪法专门规定，人大常委会组成人员不得同时担任行政、审判、检察机关的职务。这些已充分表明，我国已不再是‘议行合一’的政权组织。”而且，“议行合一”也不利于加强人民代表大会制度建设，即强调“议行合一”不利于加强人民代表大会国家权力机关的地位和作用，等于否定人大作为权力机关的性质和地位，因为“议行合一”是以权力机关与执行机关不分开为前提的；强调“议行合一”容易忽视政权之间的合理分工和制约，混淆各国家机关的权力界限；强调“议行合一”实际上是主张人大代表和人大常委会委员兼职，主张人大代表和政府官员一身二任，这不利于加强人大自身建设。事实上根据宪法第3 条的规定，我国国家机构实行民主集中制的原则，而这种民主集中制“既同西方国家的‘三权分立’有着本质的差别，又不同于巴黎公社的‘议行合一’，我们的权力机关与行政机关不是合二而一的，而是分开设立的。由此可见，我国现行政权组织的原则并不是‘议行合一’”。民主集中制与“议行合一”制有相通的地方，但决不是相同的。有学者认为，历史地看“， 议行合一”说背离了权力运动的一般规律，它所遵循的逻辑很简单，即既然资产阶级搞权力分立，我们社会主义就搞权力合一。这种想法并没有注意到客观现实。实际上，国家机关之间的分权，是与社会经济生活中的分工密切相关的。分权是社会经济生活中分工发展到一定程度后必然的政治、法律后果。   　　而且，就“议行合一”所主张的发展方向看，其在政权组织建设问题上有向个人集权等形式的专制体制倒退的倾向。另外，“议行合一”不宜作为社会主义政权组织一般原则的最直接、最强有力的证据是社会主义国家法制建设的实践，即这些国家的各国家机关之间都是存在分权的，如我国宪法中的“职权”和“权限”划分。   　　5　“议行合一”说的理论前提是错误的。有学者指出，社会主义政权组织形式(如我国的人民代表大会制度) 决不是什么“有分工，无分权”的制度，而是分工和分权相统一的制度。该学者专门分析了这种情况。他认为，从理论上说，分权可以有多种模式，如洛克主张的两权分立体制、孟德斯鸠主张的三权分立体制、孙中山主张的权能区分、五权分立体制。他说“议行合一”说“并不是马克思主义创始人提出来的，而是后来我国的法学者、政治学者本着同分权、尤其是同三权分立反其道而行之的思路推想而杜撰的产物。在这个过程中，他们忽视了我国不同国家机关之间已经存在着分权的事实和有必要将‘权’分得日益清晰的客观趋势。”该学者指出，现代社会有很多需要由国家机关掌握和运用的“权”，包括国家机关横向之权，以及中央和地方国家机关之间的“权”，不可能不分。然后，该学者从三个方面详细论述了“人民代表大会制度实际上是既有分工又有分权，分工和分权统一的制度，决不是什么‘无分权’的制度”的理由。   　　首先，共产党人反对照搬三权分立那一套，但并不一般地否定分权，而是承认分权的必要。实际三权分立学说中也有其合理的成分以及有关人类法治文明建设的有益经验。因此，恩格斯晚年在谈到工人阶级政党在当时德国的斗争目标时就曾肯定过美国式的分权；邓小平也曾不止一次地提到，在党和国家领导制度改革中“权力不宜过分集中”，并将“不允许权力过分集中”概括为我国政治制度的一个原则，同时提出要将此原则在宪法上表现的想法。   　　其次，在一个法制较健全的国家中，国家机关之间的分工和分权实际上是一回事，分权以分工为社会内容，分工以分权为其法律形式。之所以会出现将分权和分工割裂开来并将它们对立起来的状况其原因主要在于：一是不了解国家机关之间分工与分权的真实关系；二是错误地将分权等同于资本主义的三权分立。   　　第三，分权是人民代表大会制下常见的和确定不移的事实。国家机关之间的任何分工都必然表现为分权，没有不以分权形式出现的分工，在这一点上社会主义制度也毫不例外。在国家机构体系内存在的所谓纵向和横向两种分工，实际上就是纵向和横向两种分权。   　　第四，我国宪法第三章对各级各类国家机关的职权所做的原则性划分或分配实际就是分权，而我国许多法律的内容和制定目的在不同程度上也都是分权的体现，分权已经是一个确定不移的事实。另外，承认人民代表大会制度也是一种分权体制与宪法第二条关于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的规定并不矛盾，宪法关于由人民代表机关代表人民行使国家权力的规定的内容是特定的，也就是说，限于宪法规定的范围。而人民代表大会制与当代西方的各种政权组织形式的区别仍是根本性的。西方强调权力分立与制约平衡，人民代表大会制虽在法律上、事实上分权，但强调民主集中制原则，即同一级国家机构内，人民代表机关地位在政治上至高无上。实际上，人民代表机关这种至高无上的政治地位不仅与国家机关之间依法分权不矛盾，而且是以分权为前提和基础才得以体现的。   　　6　“议行合一”作为一种体制，本身就有许多弊病。有学者指出：马克思并没有把巴黎公社看成是社会主义政权组织普遍的形式，我国权力机关与行政机关不是合二而一的，而是分开设立的，我国现行政权的组织原则并不是“议行合一”。在此基础上，他论证了“议行合一”的三个方面的缺点：“第一，‘议行合一’不但否定了立法机关与行政机关的分权，也否定了立法机关与行政机关的分工，前者是正确的，后者则是难以做到的，因为行政工作既繁重又复杂，由立法机关来行使行政权力是非常困难的，当初巴黎公社实行‘议行合一’，不到一个月就暴露出种种矛盾，不得不一再改组，可见国家机关之间是需要分工的。第二，‘议行合一’有时会成为由执行机关来行使立法权和行政权，这就成了‘行议合一’了。这种体制容易把代表机关架空，‘文化大革命’时期出现的‘革命委员会’就是‘行议合一’的机构，它既是行政机关，又是权力机关，实行这种体制只能降低甚至取消代表机关的作用。第三，‘议行合一’不利于实行权力机关对行政机关的监督。在社会主义国家，行政机关要在权力机关监督下进行工作，如果把这两套机关合而为一，那势必形成自己监督自己的格局。让自己监督自己，实际上是取消了监督。”因此，实行“议行合一”实际上是不利于加强人民代表大会自身建设的，更不利于人民当家作主的实现。另外，有学者从社会主义经济和政治现实出发，对“议行合一”的弊端做了考察与探讨。他分析“议行合一”与权力失约，即“议行合一”与我国权力体系存在内在矛盾，使行政机关的行为失去有效的权力制约和责任禁约，并使我国权力制约体系脱钩。他指出：市场经济对国家权力系统的要求是：服务而非指令的；分工而非合一的；中立而非偏向的；精简而非臃肿的。而“议行合一”对于这种要求方向背反，只能适应传统的计划经济，而无法适应市场经济的根本要求。因此“议行合一”实际上背反了商品——市场社会的要求。还有就是“议行合一”削弱了我国权力行使的社会效益，即“议行合一”所导致的国家权力分工不明必然弱化权力运行的效益；它所导致的对国家诸权力主体的责任失约也严重弱化了权力运行的社会效益。可见，“议行合一”并不具备合乎我国权力体系架构的要求，反而在一定程度上制约了我国民主进程的发展。 近二十年来，不少宪法学者们大胆冲破传统理论的束缚，详细、客观地分析了“议行合一”说的不足和片面性，打破了“议行合一”说一统学术界的局面，从根本上动摇了“议行合一”说赖以存在的学理的和事实的基础。而在实践上，“一百多年来的实践经验已经证明，由人民代表机关兼管立法权和行政权是行不通的，局部的试验也是不成功的， 我们不应当盲目重复‘议行合一’的口号。”   结　语   　　半个世纪以来，“议行合一”说经历了一个从调子很高到声音逐渐衰弱的过程。我们看到，“议行合一”说的提出，从一开始就是为了充分显示社会主义国家的政权组织形式与资本主义国家的不同，是为了与资本主义的“三权分立”划清界限并反其道而行之。我国长期存在分权即等于“三权分立”的误解，人们往往按“凡是敌人拥护的我们就要反对”的思维定势考虑问题，为要针锋相对而搞针锋相对，为要显示不同而生造不同。在这种意识形态背景下，为显示与资本主义国家的“三权分立”相对立，“议行合一”就应运而生了。自1949 年起，这种情形持续了数十年，可以说是我国宪法学相当不成熟的表现。近20 年来，随着学术环境的逐渐好转，宪法学者们对“议行合一”这一提法有了越来越理性、清晰的认识。人们通过对此说进行全方位多视角的分析，得出了比较实事求是的结论。这个结论可大体表述如下：“议行合一”不符合当代中国的实际，也不代表国家权力配置的一般趋势和社会主义国家政权组织形式的发展方向。如今，虽然仍有一些学者赞成“议行合一”，但他们始终没能拿出什么有价值的证据证明自己所坚持的观点，只是对批评者提出的新论点和新的事实视而不见，并不回应。即使“议行合一”说的坚持者有时提出些貌似新的说法，也只是空洞地宣称现行政治制度内容是“议行合一”的新发展，没有像样的证据予以证明，事实上早已被人反驳过，经不起推敲。因此，随着我国宪法学思想理论的日趋成熟和完善，以及民主法制建设的不断推进“， 议行合一”这一思想必将失去其存在空间，逐渐退出历史舞台。实际中，由于“议行合一”说的存在及其传播，人们对国家机构内部的“分权”状况产生模糊和怀疑的认识，以至误导着人民代表大会制度发展的基本方向，在实践中已造成了许多不良的后果。所以，“议行合一”说应彻底废弃并以依法分配法定之权(在我国宪法中是“职权”、“权限”) 的学说取而代之。      

上一页 [1] [2]

相关文章列表：

浅谈高校思政教师法学素养培育的三维进路

高校行政管理专业行政法学课程教学改革研究

当代高校法学专业教育的优化路径研究

关于民办高校法学专业定位的思考

论法学课堂教学的基本精神与方法

“设计方法学”课程教学中创造性思维训练模式初探

高中英语语法学习的困难与对策

远程开放教育法学实践环节教学模式分析

高等学校大力推进创新创业教育背景下法学教育改革路径探索

从语法填空看高中英语语法学习

[返回顶部↑]如果觉得本篇论文可以，点击收藏本文！