产能过剩与地方政府进入冲动
出处：论文网
时间：2007-05-29
3. 由于我国地域广阔，各个地方因资源禀赋条件等原因导致经济发展不平衡，要求中央政府在制定政策时，不得不以“各地根据本地情况”为由，给地方在贯彻政策时留有余地。这种作法既可以调动地方政府的积极性，防止因政策刚性或不合理所带来的社会成本，同时也给地方政府执行产业政策时留有空间： 在中央的产业政策指向与地方的利益指向相一致时，这种政策效应得到不断的放大。而当中央制定的产业政策指向与地方利益指向不一致甚至是抵触时，地方政府往往会讨价还价，甚至与下属企业一起采取暗中抵制的合谋行为，使这种政策的效应被削弱，甚至起不到实际的作用。在一般情况下，市场进入属于经济结构增量调整，与地方政府的经济发展和社会稳定的目标相吻合，地方政府往往会放大与扩张这种产业政策效应； 而市场退出属于经济结构的存量调整，从短期效果看往往是与地方政府的发展目标与稳定目标相背离的，因此，地方政府往往会尽量缩小与削弱这种政策效应。这一点在压缩重复建设项目淘汰落后产业时表现得特别明显。 四、地方政府之间的进入博弈 目前，我国地方政府的市场进入具有双重动机，一是经济动机，即为地区的经济产出和地方税收的最大化而竞争； 二是政治动机，即为创造政绩，获取各自的仕途晋升而竞争。因此，市场进入的竞争首先表现为地方政府之间的竞争，然后才表现为企业之间的竞争，即地方政府努力凭借其行政权力及经济实力帮助本地企业进入市场，扩张实力，从外部吸纳稀缺资源，并通过市场进入创造更多的生产性利润，从而扩大地方政府的剩余分享额，并获取政治晋升的资本。因此，企业之间的市场进入竞争的背后，实际上反映了作为这些企业的出资者和控制者的不同级别、不同区域政府之间的市场进入竞争，并形成了不同级别、不同区域政府之间的市场进入博弈。在这种市场进入博弈中，各个地方政府同时行动，根据自身掌握的信息预测对方行为，并以此为前提选择使自身利益最大化的行动。 假定有甲、乙两地政府，在市场进入方面，他们都面临着进入与不进入的选择，从而形成四种可能的选择组合，而每一种选择组合，都给甲、乙政府带来不同的结果。第一种组合为甲、乙政府都不进入，其结果他们的绩效所得都为零，即(0，0) ； 第二种组合为甲、乙政府都进入，在市场容量有限的情况下，其进入结果，必然造成生产能力过剩，产品积压，企业亏损，双方的损失均为- 1，即(- 1，- 1) ； 第三种组合是一方政府进入，另一方政府不进入。比如，甲政府进入，乙政府不进入，这时甲政府独自获得进入效益，乙政府不进入从经济上说并没有多大的损失，但与甲政府相比，其政绩却相形见绌，表现总体绩效为负效应，其绩效组合为(3，- 2) ； 第四种组合为乙政府进入，甲政府不进入，其后果也是如此，其经济绩效组合为(- 2，3)。 第一种战略组合显然是暂时的、不稳定的，受到巨大进入利益的诱惑，双方政府总有一方迟早要进入市场。第三、四种组合尽管是社会福利最大选择，也是上级政府所鼓励、支持的，但是受到地方利益的驱动，这种战略组合也是处于非稳定状态。因为如果甲(乙) 政府进入市场，必然造成甲(乙) 地经济发展和收益增加； 而乙(甲) 政府如果原地不动，不仅经济效益为零，而且与甲(乙) 地相比政绩相形见绌，无论对上级政府还是对当地百姓都不好交代，有碍于仕途晋升，显然，这两种组合也是一种不稳定的战略组合。由于在职位晋升博弈中，一个地方官员获得提升的机会将会影响另一地方官员的提升机会，促使参与者只关心自己与竞争者的相对位次，对那些利己不利人(甚至利己损人) 的事情激励最充分，而对于那些利己又利人(更何况利人不利己) 的帕累托合作则激励不足。 因此，地方政府之间的进入竞争，最终只能以第二种组合为纳什均衡点，即在甲政府选择进入的条件下，乙政府选择不进入的损失为- 2，而选择进入的损失为- 1，两弊相权取其轻，乙政府必然选择进入策略； 而在甲政府选择不进入的条件下，乙政府选择不进入的损失为0，而选择进入的收益为3，两利相权取其重，乙政府也必然选择进入策略。同样道理无论乙政府作何选择，甲政府的理性选择也是进入市场。在各级政府的自身利益驱动下，进行盲目投资扩张，拼命争上项目，在地方政府之间形成市场进入竞争的白热化局面。 在这种情况下，中央政府从全社会福利最大化出发，为了减少地方政府之间的盲目竞争，有必要对市场进入进行调控，从逻辑上说，可采取以下两种办法： 一是采取利益补偿，即由上级政府决定，只允许一方地方政府进入，并通过财政转移支付的方法，“平调”该政府的进入收益，对不进入方的损失进行必要的补偿①。这种试图通过受益者提供补偿以避免重复上马、重复建设的作法，尽管一些学者曾在产业政策的理论研究中提出过，但在实践中往往难以执行与操作： 首先，在目前的市场经济和政府分权体制下，上级政府缺乏这种“平调”的权威性； 其次，即使能够实行“平调”，各地方政府从自身的非经济目标(如扩大控制权、就业、政绩等) 出发，也会做出进入的决策。 二是采取行政命令，只允许一方政府进入，而不允许另一方政府进入。这种作法在传统的高度集权的计划经济时代或许还能奏效，但在市场经济中，却很难行得通。利益独立化的地方政府，或是阳奉阴违，明不干暗干； 或将地方政府之间的进入博弈转化为地方政府之间对上级政府的“攻关”博弈，各个地方政府将凭借经济实力加谈判技巧，争取上级政府的独家进入许诺，争夺垄断进入市场的“租金”。这种地方政府间竞相“攻关”博弈的结果，一方面造成争取市场进入的“攻关战斗”愈演愈烈，不断升级，“攻关”成本不断提高，近几年，高层政府腐败现象层出不穷，究其根源与此有着很大的关系； 另一方面又会导致上级政府的政策发生扭曲、误导，由于各地方政府的市场进入攻关，其作用力可能会相互抵消，实际上往往又会回到原有的纳什均衡点： 上级政府为了缓解来自各个方面的压力，摆平方方面面的关系，不得不放松市场进入管制，批准所有项目上马，造成市场进入壁垒的失效。 当然，由于各级政府部门控制的金融资源的数量是有限的，因而，其进入市场的资金受到这种资金来源的限制，既限制着进入市场的企业数量，又限制着进入市场的企业规模。而在二者发生矛盾的时候，各级政府往往会通过牺牲企业规模的方式，来满足进入市场的企业的数量要求，增加企业的数量，进行撒胡椒面式的资金分配，比起发展规模经济，这种方法更能满足充分就业，更能摆平方方面面的进入要求与进入冲动，也更能体现地方政府的政绩，因而也更受到各级政府的重视。其结果形成地方政府市场进入冲动与地方政府资金约束的矛盾，在这种情况下，预算限制实际上不能限制某个行业的市场进入的企业数量，而只能限制单个企业的生产能力与生产规模，只能限制企业可能产生与形成的规模经济与效益递增的扩张行为，而无法阻止大量规模不经济的企业的不断进入。 总之，产能过剩是任何社会都会存在的一种经济现象。一定程度的产能过剩，是市场经济中的常态。但是，在成熟的市场经济条件下，由于存在硬预算约束的市场主体和较为完善的市场体系，产业内企业间竞争具备优胜劣汰机制，经营不善的企业能较容易被其他企业并购甚至倒闭破产，即使产能过剩，市场也会迫使企业做出调整。第二次世界大战以后，西方国家推行以刺激需求为主的凯恩斯政策，一般不会存在长时期、大规模的产能过剩。但是，在我国经济体制转型时期，由于产能过剩是一种政府行为，而国家的宏观调控又遇到地方政府的“阻梗”而难以贯彻到底，加上某些行业退出门槛高，沉没成本大，而政府对环保等监管不力，企业很容易将内部成本外部化，使产能过剩问题成为难以治愈的顽疾。 “解铃还需系铃人”。解决产能过剩问题，首先要改变地方政府的行为，使地方政府行为合理化。为此，当前首先要解决以下两个关键问题： 一是要促进地方政府行政管理职能与国有资产管理职能相分离。地方政府作为一个地方的行政管理机关，主要行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职责，不再履行国有资产的投资职能和保值增值责任；二是改革地方政府政绩考核评价指标体系，特别要把反映经济质量和效益状况、反映能源资源消耗和环境影响程度、反映社会发展和人的全面发展情况的指标纳入指标体系，引导各级地方政府自觉克服重速度轻效益、重投入轻产出、重数量轻质量、重外延轻内涵的倾向，真正按照科学发展观的要求谋划和推动经济的发展。 参考文献： 1. 泰勒尔：《产业组织理论》，中国人民大学出版社1997 年版。 2. 施蒂格勒：《产业组织与政府管制》，上海三联书店1989 年版。 3. J. 卡布尔主编：《产业经济学前沿问题》，中国税务出版社2000 年版。 4. 周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作》，《经济研究》2004 年第6 期。 5. 马建堂：《结构与行为： 中国产业组织研究》，中国人民大学出版社1993 年版。 6. 曹建海：《过度竞争论》，中国人民大学出版社2000 年版。 7. 罗云辉：《过度竞争： 经济学分析与治理》，上海财经大学出版社2004 年版。 8. 陈明森：《跨国资本进入市场结构效应与市场行为转换》，光明日报出版社2004 年版。 9. 陈明森：《论市场进入壁垒与进入壁垒政策选择》，《经济研究》1993 年第1 期。
