中国地方政府层级改革与农村行政管理体制创新
三、乡镇一级政府“必不可少”，但应精简机构和人员
“乡镇”是我国《宪法》第三十条规定的最低一级地方行政建制。它作为介于县、村之间的中间组织，体现了政府与农民之间的分权关系。法国著名政治学家托克维尔曾指出，“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的惟一联合体”[11]（p66）。但在中国，秦朝至清末一直实行“皇权不下县”的地方行政体制，“乡”的建制或延续或中断、或重视或忽略、或继承或革新，多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。时至今日，我国“乡镇”一级仍然是“党政权力高度一体化和政治、经济、社会与行政权力高度集中的金字塔式的权力结构”[12]。尤其是近几年，我国采取“县政权取实，乡政权取虚”的简单做法，大规模地“撤乡并镇”，使乡镇政权处于非稳定的状态。譬如，1985年到2004年的16年间，全国乡镇数量由91138个下降到37334个，共减少了53804个，甚至比“一大二公”的人民公社数量还减少了17018个[13]。预计到2010年，中国乡镇数量将保持在3万个左右[14]。
根据政治学的一般原理，国家行政权力的触角伸得越深坏处越多，将使基层活力泯灭、发展停滞；但地方行政区划规模过大，又将导致“政令不通”和行政效率低下。因此，当今世界许多国家对“地方基层行政单位的设置，都是从便于行政和便于居民参与本地管理出发，综合考虑了历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定的”[15]（p341）。如美国现有19429个小市镇，16504个乡，35052个特别区，13506个学校区。这些都是具有独立法人地位的基层政府组织，但其辖区面积大小不一、人口也多少不等。像马萨诸塞州的一个乡，有的多达4万人，有的还不足300人。而纽约州的小市镇，有的面积仅为1平方千米，有的达到了几百平方千米，人口从百人到几千人不等 [16]（p1041～1042）。再如，法国现有36413个市镇，平均面积仅为14平方千米。其中，市镇人口在10万以上的37个，2万人以上的334个，1500人以下的3.5万个，且大多都在300人左右 [17]（p397～398）。据1996年中国农业普查数据显示，平均每个乡镇面积为189.92平方千米（其中乡为230.22平方千米，镇为122.48平方千米），平均每个乡镇人口在2万人以上[18]（p366）。即使这样，我国从1998年开始又掀起了新一轮“撤乡并镇”的高潮，全国平均每天都会有4个乡镇悄悄的消失了。可见，“只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分”[11]（p108）。
总之，“精乡”就是把乡镇政府所拥有的行政权规范到合理的空间，使之在国家与农民之间形成良性互动、密切合作的关系。但由于我国对乡镇建制规模、管理层级、治理能力、功能定位、机构设置、人员编制等缺乏整体设计和法律保障，同时又受制于国民收入分配、财税体制、户籍制度、就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制等制约，最终造成了乡镇一级政府长期处于被动的施政状态。而当前我国开展乡镇改革的实质和核心问题就在于，进一步保持乡镇政权名称的固定性、行政区划的完整性、人口规模的适度性、管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的稳定性，人员编制的合理性、政府运行的规范性和法律约束性，使之真正成为直接面向9亿农民的公共服务型政府组织。这是实现乡村社会有效治理和促进农村经济发展的前提和保障。
四、“村民自治”是中国民主政治的基础应当充实
中国农民的最大特点是“聚村而居”。因此，“无论出于什么原因，中国乡土社区的单位是村落，从三家村起可以到几千户的大村”[19]（p9）。正因为这样，“村庄民主”成为中国民主政治建设一项伟大而艰巨的基础工程。正如毛泽东同志曾经指出的，“一切问题的关键在政治，一切政治的关键在民众，不解决要不要民众的问题，什么都无从谈起。要民众，虽危险也有出路；不要民众，一切必然是漆黑一团”[20](p202)。邓小平同志也提出了，“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的”。江泽民同志进一步指出了，“没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化”。最近，党的十六届五中全会又明确地提出了，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。所有这一切，归根到底，要靠以党支部为核心的村级组织团结和带领农民去落实，要靠农村基层组织开展扎实有效的工作去实现。
但从实践上看，由于村级组织既不是行政主体，又缺乏必要的财政基础，它很难代表和维护农民的利益，有时甚至可能会侵犯农民的利益。因此，通过“村民自治”或通过培育和发展农村新型社会中介组织，重新把农民引入到与他们自身利益密切相关的组织中去，已成为构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村一项重大而紧迫的战略任务。但近年来，随着农村税费改革的不断深入，许多地方普遍存在着“甩包袱”的思想，县、乡政府通过“管人、管账、管工资”的办法，进一步加强了对村级组织的行政管理与控制，使村级组织“行政化”和村干部“公职化”的倾向日趋明显。这不仅动摇了“村民自治”的组织载体和存在基础，而且也使村级组织正面临着将成为“附属性行政机构”的危险，其结果是相当一部分村出现了“无人主事、无钱办事、无章理事”的混乱局面。据统计，从1993年到2003年的10年间，全国村民委员会数量由101.3万个减少到65.8万个，村干部人数也由455.9万人减少到259.2万人[21]。与此同时，目前我国农村普遍存在着农民税费尾欠清理与县乡财政资金“刚性结算”双重挤压下的资金困境，使村级组织缺乏必要的公共行政经费。加上农村公共品供给主体尚不明确，一些地方政府推卸向农民提供公共服务的责任，甚至把自下而上向农民收取的各种集资款和自上而下由国家财政转移支付的资金全部用于政府自身的正常运转，最终导致乡村社会没有了一些生气。尤其是“以乡镇党委为核心的乡政权力既可能是村治权力成长的有力推动者，又可能是它的主要障碍。也就是说，在村庄层面，村庄精英和村民究竟能拥有多大的自主权，相当程度上取决于乡镇”[22](p122)。这使得“村民自治”的活动空间经常受到了地方行政权力扩张的压缩。总体来看，我国农民目前正处在剧烈分化、融合、重组的状态之中，其突出特点是高度分散化和无组织化。
因此，我国近期应把地方公共财力重点向村级组织倾斜，首先确保村干部报酬按月兑现，并对村级组织提供必要的公共行政经费开支，以便维持乡村社会秩序的稳定。从长远发展看，我国应建立和完善农村公共产品供给体制，为农民义务教育、合作医疗、社会养老、基础设置建设等提供资金的支持。当然，迄今世界上还没有一个国家能为8～9亿农民提供财政补贴以保障这部分人收入较快增长的先例，仅靠国家财政补贴方式尚不足以改变农民自身发展的缓慢进程。但应清醒地认识到，“村庄是生产性的”。只要真正能够体现出“村民自治”的核心价值，让农民自由、自主、自治的活动，增强农民自我发展的能力，建设社会主义新农村的目标一定能实现！
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