农村税费改革的制度创新分析与对策
出处：论文网
时间：2007-05-28
村民委员会组织法的制定和实施，为处理农村利益关系，促进农村发展和稳定提供了可靠的法律保障。但是现实中，这一具有新的意义的村委会组织的功能转换与要求相距甚远。农民的民主意识也不强，参与程度更低，对村委会及其成员的认同感不高，但村委会的客观存在，特别是事实上作为乡镇政府行政的延伸，更多地发挥着乡镇政府的执行功能，这虽然在执行国家农村政策方面起到了一些积极作用，但这又强化和固化了村委会强制执行的能力，使农民对其又产生了某些错误的认同，农民拒交一切不合理负担的能力相对削弱。村委会不同程度成为一个封闭的异化的利益集团，一个缺乏监督的村委会组织的运转自然成为农民的一大负担，由此也产生各种村级腐败现象。目前因村委会与村集体经济的分离程度不高，村级与农民间的债务关系混乱也是一个突出的问题。
实行农村土地家庭承包经营后，我国农村家庭除了具备家庭的一般功能外，还作为独立的生产单位而存在，农户已经拥有农村土地产权的使用权部分，但农村土地的整体分配形式和土地产权的分割方式还存在问题，均田式福利性土地分配的特点、土地使用权的无偿性和土地资源的非经济性（非商品性）表现得很突出。这次农村税费改革不应是简单的“费改税”的问题，也不能因为农村需要办什么事业就强制性收取特殊项目的税费，而是以土地的现实经济贡献率与土地产权间的矛盾关系来正确确立农村收入分配方式的问题。就农业税而言，应当实行长期稳定的轻税政策，这是由农业自然风险性、农业在市场经济中仍处于弱势地位以及耕地的低经济贡献率决定的，要根据各地人均耕地水平和农业生产生态环境确定科学合理的税收负担水平，不能因为税负过高，农民从事农业生产而长期亏本。现行征收的三提五统诸项目则必须完全取消，要进一步改革和完善农村土地产权制度，逐步走上基于土地产权的按农业生产要素进行分配的道路，乡村特别是村组范围内的一些公共性和直接受益性的事业，要按照民主协商、一事一议、全程监督的方式办理。
当前农村土地产权关系中不完善的地方以及一些新的变化值得注意：一些地方在第二轮土地承包中走过场，工作不细致，农民虽然实质上保有土地使用权，但合约手续和必要的公证程序缺乏，不利于土地使用权的合理流动和农业税纳税人的确定，容易产生许多纠纷；长期分散的土地使用权状态和农村的文化背景，增加了公共性农业生产过程的交易费用，如农田水利建设的协调和组织难度较大；大面积山地、湖?和耕地有偿承包的出现，对农业规模经营、产业结构和农业经济发展趋势产生深远的影响，同时承包资金的权属、土地要素的收入分配与农业税收间的冲突和均衡问题也显得很突出。这些问题对农村劳力流转、农民收入增长和农村收入分配关系将产生基础性影响。
三、农村税费改革的制度创新方式选择及政策建议
实行农村税费改革，是党中央、国务院为切实减轻农民负担，规范农村税费制度，保护农民合法权益而作出的一项重大决策，是关系农村长期稳定发展的大事，是落实江泽民同志“三个代表”重要思想的具体体现，也是一项综合性深远性的改革。这次税费改革的任务十分艰巨，主要在于它涉及一些延伸性改革，县乡政府是这次改革的具体执行者和落实者，更是改革的对象，一些不合理既得利益维护力量的阻碍是很大的；农民是这次改革的重要力量和积极拥护者，也是改革成功与否的重要检验者，要让农民真正投身到这次改革中来，为了实现中央制度供给与农民制度需求的有效对接，应选择从两头向中间的夹逼式改革路径。要针对农村中一些深层次问题，采取釜底抽薪的办法，精简机构，转换职能，规范行为，通过政策清晰限定、权力彻底剥离和农民民主监督，再次还权于民，实现符合市场经济具备明晰产权的农村经济组织的自然再生，完善具有完全代表性的村委会组织机制，增强农民在政治生活中的参与能力和谈判（博弈）实力，培育好政府与农民间民主决策、民主参政的互融互动的良性关系，促进农村经济社会的全面健康发展。
这次税费改革是进行农村制度创新的一次难得机遇，正如以上分析，农村税费问题是各种制度性原因交织在一起的外在表现，因此这次改革不可能是一蹴而就的简单落实任务的过程，应当在制度创新的层面上达到相应的目标，只有这样，才能解决当前农民负担过重这样一个突出问题，又可为解决今后农村长期发展中的相关问题打下基础。为此，在这次税费改革的具体操作中，以下几个方面应当突出关注：
一是要积极稳妥地鼓励农村土地产权制度创新并抓紧进行相关立法工作。农村土地产权制度是涉及农民权益和农村长期发展的基本问题。土地产权制度的改革和完善是农村税费改革的基本部分，也是进行税费分治的基础，在农业税任务落实，保持人、地、税对应关系上，急需完善土地产权制度。因为完善的土地产权制度对农民权益的界定是清晰的，在此基础上对于各种税费的界区也应当是清晰的，如直接受益性的生产成本支出，由农户自主生产经营承担；农业水电等共同性生产费用，则按市场经济中产权交易的演进规律决定；村级公益事业由村内民主协商解决；镇区范围内的公共支出由乡镇财政集中解决。从眼前来看，现行农村家庭承包经营制度是符合农村现实生产力水平和耕地可分割经营特点的，也是我国福利保障性产权制度的一个表现，是我国农村土地产权制度的基线，但现实中，也出现了土地使用权流转程度低、流转不规范，以及土地粗放经营甚至抛荒等浪费现象，同时农民的一些经营权和土地收益权也常常受到侵犯。从长远来看，我国二元经济结构正在突破城乡界区，然而在土地的低经济贡献率上二元结构又表现得那么突出，不处理好土地产权制度的公平与效率问题，很难打通维系我国二元经济结构的屏障（最后阻滞）。土地既是农民生活的重要物质保障，也是对农民的束缚，必须加快土地产权制度的创新和相关立法工作，使一个权能明晰的农村土地产权基线更加牢固，给予农民对土地一个长期的较好的预期展望。在土地产权制度的创新上既要尊重农民的意愿和首创精神，又要形成一种逼迫机制，并结合农民身份和户籍制度改革，不断从农业隐性失业向显性失业再向非农领域再就业的转化。
当前农村土地集体所有的一种最真实的实现形式应当是土地股权承包经营制度，就是要实现在历史条件下各个有限集体范围内的土地股权初始平均化，更确切地说是农民获得的是与初始人口和劳力基数相配比的土地股份，同时获得对应份额面积土地的经营权，即持股经营，也可超股经营或无股经营，不断实现土地所有权与经营权的分离。农民真正拥有了股权，就与整个集体土地捆绑在一起，这样才能通过农民对股权权利的行使，更好地体现土地的集体性，有利于集体土地的整体保护，加强对当前因抛荒造成无主耕地的监督、保护和开发；也有利于土地经营权的流转，实现由土地超小规模经营向规模经济经营过渡，并不断刺激和提升土地产权的经济交易价值，促进土地产权中各种权能的清晰分割和有效率的流转，使资本和技术向土地经营中集聚，提高农业的市场化程度，更好地巩固农业的基础地位。
二是要将反腐败与群众参与相结合起来。农村税费问题是伴随着许多腐败现象的，其中人事和财经方面的腐败问题很严重。农民负担过重就是因为食之者众，用之者乱。一些乡镇的七站八所成为当权者的妻儿子孙七姑八舅所，这些人往往素质很低，相反众多正规大学毕业生却求职无门，社会影响极坏，更重要的是降低了基层政府的行政管理水平，腐蚀了基层政权基础。在财经方面缺乏一个透明的控制机制，农民的血汗钱成为一些部门特别是个别人受用的享乐钱。这次税费改革要以法治之，要实施社会检举制度和质疑制度，把惩治腐败作为扫除改革障碍的重要措施来抓；同时要辅之以教育的方式，让一些人转变择业观念，化解机构改革人员分流中的各种矛盾。
行政管理和考核中存在的问题以及制度缺陷同时给予了乡镇政府过多的压力和冲动，乡镇政府在比较税费利益和税费征收成本时，确实进入了两难境地。农民负担过重的同时，税费征收的难度也是极大的。在税费征收中，不仅农民群众怨声载道，绝大多数乡村干部（暂用“干部”一词）也怨声载道，干群关系不断恶化，乡镇政府的许多行政方式难以继续走下去。要抓住这次税费改革的机遇，磨合政府与农民关系间的断层；要走群众路线，把群众调动起来，让群众了解相关政策，加大农民的义务和权益对等宣传的力度，在维护必要税收基础的条件下，最终要让群众满意。特别是农业税任务重新核定落实的过程中，有许多细致的工作要做，都需要群众参与，征纳双方的责任都必须明确界定，才能避免今后农税征管中可能出现的“讨价还价”现象。
三是要剥离乡镇政府一些权力。权力下放是我国改革的一个重要特点，但更确切的说这是体制内权力下放，就改革的发展要求来说，这种权力下放是不彻底的。农村税费中存在的问题从另外一个方面说，是农民合法权益受到剥夺的问题，乡镇政府行政过大的强势依附的是不合理的或不规范的权力，只有对乡镇这种权力进行剥离，才能加快农村基层民主政治建设，使农民权益不受侵犯。当前乡镇财权急待规范，首先必须明确取消乡镇各部门索取非规范收入的权力，严厉制止乱收费，严肃查处责任人；其次要剥离乡镇“大政府”具体组织征收农村税费的权力，实现政税分开，改革和完善农业税征管机制，走依法治税的道路；再次要完善乡镇政务公开，给予农民聘请独立的社会审计组织监督政府财务活动的权力。总之要把计划经济条件下延续下来的对农民进行强制动员的人治化权力彻底剥离去。
四是要实现效率负担均衡。我们知道国家财政资金来自每一个纳税人或交费人，税收尤其是一些合理的政府性收费从本质上来说是有偿的，公民交税后需要的是国家对社会经济秩序相关法律的维护及其他公共产品，由于这种交易的预付购买形式存在，公民交税的预期收益随时可能受到影响。在乡镇政府与农民的关系中，农民税收负担一方面反映的是国家政权和国家财政整体性要求，另一方面也应当表现为乡镇政府行政行为对农民的直接回偿性，因此，如果乡镇政府行政效率特别低下，不能为农民办一些真正的实事，农民即使交再少的钱也是不合理负担。在这次税费改革的过程中，特别是在市场经济的条件下，乡镇政府要转换职能，切实转变工作作风和工作方式，提高行政效率。既不能无所作为，与农民群众老死不相往来；也不能专干一些一厢情愿的事情，要干一家一户干不了而又需要政府出面组织协调的事情，要把改善农村生产生态环境和提供公共服务作为乡镇政府工作的重点。
主要参与文献：
中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定 鄂州日报 １９９８年１０月２０日头版
〔美〕丹尼斯.缪勒／著 张军／译 公共选择 三联书店９３年
〔美〕巴泽尔／著 费方域、段毅才／译 产权的经济学分析 上海三联书店 上海人民出版社 ９７年版
杨瑞龙 我国制度变迁方式转换的三阶段论＿兼论地方政府的制度创新行为 经济研究 １９９８年第１期
闻新国 呼唤两个转变 中国财经报 ２０００年７月１９日税刊专刊
闻新国 权力?经济?政治——兼谈人性及制度经济学的比较分析 打印稿
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