试论《居组法》与《村组法》合并的必要性

　　其次，它们的内容和运行机制基本相同。二法分别规定了有关居民自治和村民自治的执行者居委会和村委会的性质、产生程序、基本权利等事项，其内容基本相同。而且，居委会和村委会的性质、产生程序、基本权利也几乎完全相同。《居组法》第2条规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。《村组法》第2条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。它们与上级政府之间都属于"协助与指导、服务与监督"的关系。
　　第三，它们在实践中所遇到的问题也大致相同。这些相同的问题需要有统一的法律进行规定，这些问题主要表现为三个方面：
其一，宪法定位不当，居委会和村委会在宪法中所处章节容易引起歧义。在我国现行宪法中，居委会和村委会都被规定在了第三章第五节，而第三章规定的内容是国家机构，第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，这种规定容易给人以一种错觉：居委会、村委会是一级政权机构、是街道办事处或乡镇政权的下级组织，从而混淆社区自治和村民自治的性质。这种误解对基层民主有效实现的危害是不可估量的。村民自治组织的自主性与相对独立性是村民自治的核心内容，能否保持这种独立性是能否有效实现村民自治的首要标准。[5]社区自治要想真正实现，也必须实现自治组织的独立性。而在实际社区自治的实践中，也确实存在这方面的问题。
　　其二，基层党组织和自治组织的关系不清。虽然社区自治和村民自治都已经在全国普遍实行了，但事实上，人们对待它们的态度还是有所怀疑的，人们的参与热情并不如高层及学者们预想的那样高涨。其中一个重要问题就是由于历史和法律规定上的问题，人们对选举产生的居委会或村委会的权力不太信任，总认为实际权力是掌握在党支部甚至是支书一人手中，民选组织往往徒具形式。根据学者的调查，各村的党组织实际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者和管理者，各村党组织负责人均是社区权力的核心人物。[6]《居组法》对社区党组织的地位和作用以及与居民委员会的关系未有明确规定，立法上的空白导致了实践上二者的关系没有很好理顺，表现为"党政不分"，造成了党组织和居民自治形式对立的假象：加强党的领导势必影响自治权的发挥…。[7] 在实践中，两委关系不清无论是对居民自治还是村民自治的危害是相同的，需要由法律作出明确界定。
　　其三，自治组织与基层政权的关系模糊。《居组法》第2条明确规定"居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作"。依据这条规定，居委会是居民自治主要组织载体，它具有基层性、群众性和自治性。但在实践中，它忙于应付行政性工作而使自己的"三自"职责旁落，导致居委会负担过重,"上面千条线，下面一根针"，市、区各部门下派任务过多，影响了居委会自治职能的落实。《村组法》也存在类似问题：第4条第2款规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这个规定在实践当中主要有协助乡镇收缴税费、完成计划生育等，这种权责的实现，往往就意味着村民委员会身份的异化，由自治执行机关转为乡镇基层政权的下属机构，村干部就成了学者所言的乡镇政府的"代理人"。这种法律规定的模糊性及大量协助工作及基层政权的指导过量，造成了自治组织的失职，这也是人们对二法失望的原因之一。
　　三、《居组法》与《村组法》合并有利于尽快结束城乡二元对立的局面。
　　城乡二元对立是一个综合概念，包括政治、经济和社会等各个方面的内容。二法分立就是其中一个重要表现，显示出城市居民和农民在自治权上的差别。尽管居民自治和村民自治有质的共性，但由于历史的原因，二法无论是制定、实施的时间，还是具体内容上，都还有很大差距，这使得本来相同的权利却不能得到相同的实现。因此，尽快实现二法统一，可以统一村民和居民的权利，迅速结束城乡二元对立的局面，这是二法合并的第三个原因。
　　首先，二法合并可以统一居民和村民的权利。我国宪法的一个基本原则是法律面前人人平等，但在实践中，二法分立的局面就违反了这一原则。根据法律的位阶关系原理――下位法不得与上位法发生冲突，以及《中华人民共和国立法法》第78条规定――宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触，二法区别规定居民和村民的自治权就存在与宪法的冲突。一方面，两种自治权的实现时间有很大差别。城市居民早在上世纪50年代就初步开始享有自治权，而村民自治却晚三四十年左右；但村民自治从80年代实行后，发展速度、深度却异常惊人，而居民自治几十年来几乎处于停滞局面，到二十世纪末却才真正得以实现。另一方面，两种自治权的内容也有很大差别。从理论上来说，村民自治首先应当表现为村民以自治权抵抗各种不合理负担，维护自身利益。但村民自治实践中，村委会却成了"苛捐杂税"的征收者，并未真正履行自治职责。而居民自治所承担的压力及阻力则相对较小，城市居民没有杂税负担，居委会承担的主要是一些自我管理和服务的职能。随着农业税的取消，城乡税制的统一，村民自治机关的职能也会发生相应变化，逐渐由过去收费职能转化为自我管理和服务。二法合并也将把这种变化用法律固定下来，真正实现居民和村民自治权的统一。
　　第二，二法合并可以实现城乡基层政权的统一。二法合并后，改乡镇为县政权的派出机构，村委会改称居委会，与城市居民自治统一起来。这样以来，可以迅速实现学者提出的"县政、乡派、村治"[8]设计，完成乡镇与街道办事处法律地位的统一，对于消除乡镇权力的过度集中、"专横"非常有好处。同时，乡镇政府及大量事业单位的工资都由村民负担，而街道办事处的工作人员及城市大量的事业单位职工都由国家财政负担，因此，农民的负担远比城镇居民更大。二法合并后，乡镇政权性质就变成了县政权的派出机关，工作人员的工资相应也应当由国家财政支付，也可以大大减轻农民的负担，可以减轻农民的压力，缓解我国的三农问题。
　　第三，还可以使城市居民自治与农村村民自治相互借鉴，取长补短。虽然城市居民自治早在上世纪50年代就开始建立，但几十年来并未有任何发展，1998年才有26个国家实验区进行探索，2000年底开始大面积推行。而村民自治从80年代初刚刚诞生之际，由于其强大的生命力，迅速在全国推广开来，并在实践中积累了大量经验，并大有后来居上之势。而且，从二法的法律条文上来看，《居组法》也比《村组法》粗糙，居委会的权利、与基层党组织和基层政权的相互关系等方面的规定也不健全。二法合并后，《村组法》的实施经验可用来完善居民自治，城市居民在权利上的优势也可弥补农村村民的权利不足。
　　因此，尽快统一《村组法》和《居组法》，统一规定村民和居民的自治权利，应当是保证村民自治和居民自治健康发展的明智之举。一方面，可以借助村民自治中的大量经验和教训发展居民自治，另一方面，也可进一步推动消除历史形成的城乡二元对立的社会、经济和政治结构，统一农民与居民的自治权，实现农民与居民法律地位的统一。
　　参考文献：
　　[1]徐勇．"绿色崛起"与"都市突破"――中国城市社区自治与农村村民自治比较[J]．学习与探索，2002（4）．
　　[2]周鸿陵等．社区居民自治：现代城市治理模式的基石[J]．当代世界社会主义问题，2002（4）．
　　[3]张熙．草根民主、自下而上[J]．中国改革，2003（7）．
　　[4]徐勇．中国民主之路：从形式到实体――对村民自治价值的再发掘[J]．开放时代，2000（11）．
　　[5]王振耀等．中国村民自治前沿[M]．北京：中国社会科学出版社，2000，276．
　　[6]项继权．集体经济背景下的乡村治理[M]．武汉：华中师范大学出版社，2002，315．
　　[7]张英俊等．构建新的社区建设组织体系，实行居民自治应处理好的几个关系[J]．中共杭州市委党校学报，2002（6）．
　　[8]徐勇．县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换[J]．江苏社会科学，2002（2）．
 

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