从治理主体角度透视乡村治理危机
出处：论文网
时间：2007-05-29
村“两委”（村支委、村委会）是党和政府与广大农民联系的纽带和桥梁，而村支书、村主任则是这个联系的灵魂。他们的素质如何，群众对他们的认可程度如何，对于党的“三农”方针、政策在农村的贯彻、实施，对于农村的发展具有重要的作用。为此，笔者于2001年7月、2002年7～8月先后对Z县部分乡镇进行了实地走访，并于2002年11月又对Z县的一所高中的农村籍学生进行了随机调查问卷，力图发现当前农村村支书、村主任的现状以及存在的问题，并提出一些自己的见解。
一、调查情况
本次调查问卷的范围仅限于对Z县的X高中一、二、三年级的部分农村籍学生，其年龄在15～18岁之间。调查表采用随机方式发放，共发出去调查表A表200份，B表200份共400份，收回365份，回收率91.25％。A表和B表调查内容相同，只是对被调查人资料要求有差异：A表要求被调查人填写来自山区、丘陵还是平原，B表要求被调查人填写姓名、性别和年龄。
在回收的365份中，有效表为117份，有效率为32.05％。共涉及Z县全部21个农业乡镇（Z县有22个乡镇，其中城关镇没有农业人口）90个行政村。其中A表涉及17个乡镇53个村，B表涉及17个乡镇43个村，两者交叉，剔除重叠乡镇、村后共有21个乡镇，90个村（不包含其中一份没有写乡镇、村名字的和11份没有写村名字的）。黑龙集和郭庄是一个民族乡的不同称呼，故统计在一起。
二、调查的数据及分析
1.当上干部的方式和途径。
村支书产生方一般有两种：乡镇党委任命和支部党员选举。根据调查的数据来看，在该项回答的80份中有79份回答是上级任命，只有1人为选举产生。说明基层党内民主仍有待扩大。在回答通过其它途径当上村支书的选项中，按照从高到低的顺序依次是：“有关系”为33份；“家族势大”和“有威信”并列第二，为14份；“工作能力”为11份；“花钱买的”为10份；“长辈是官”为9份。从回答的情况来看，村支书产生过程仍然存在一定的不足和亟待改进的地方，特别是高中学生的回答中，“有关系”的比例非常高，占回答总数的1/3多（33/91份），而“有关系”、“花钱买的”、“家族势大”的超过了三分之二（56/91），这种现象应该引起当地党委部门的注意和重视。
村主任的产生根据《中国人民共和国村民委员会组织法》的规定，应该是由村民选举产生的，但是，在回答的96份中，回答“上级任命”的有55份，而回答“选举”的只有41份。是基层没有进行选举还是学生回答有误呢？笔者根据原来的实地考察，特别是和一些乡镇党委书记、乡镇长座谈以及电话询问，产生这种现象的原因主要有：①村民选举没有落实到位，一些地方虽然进行了村主任选举，但是，选票根本没有到选民手中，基本上是村民小组长越俎代庖替村民填写，村民不知道选举这回事。②村民委员会选举过程严重变型和异化，乡镇和村干部在选举中作弊，不尊重选民的民主权利，没有充分体现选民的真实意愿，导致选民认为选举是“走形式”，实际上还是上级任命。③民选村干部在工作中为了对村民负责，抵制乡镇不合理乱收费，乡镇虽然不敢明目张胆地违背《村组法》的规定，公然撤换村主任，但是，乡镇采取一些“软手段”*对民选干部进行种种刁难，使村主任产生“自摩擦”而辞职不干，然后乡镇再以临时指定的方法任命代理村主任。④个别学生不了解实际情况而做出了错误判断。不过，就总的情况来看，前三种所占比例在80％左右，因此，村民自治的实际操作和运行过程仍然值得我们关注。在回答通过其它途径当上村主任的问卷中，按照从高到低的顺序依次是：“有关系”为22份；“家族势大”为15份；“有威信”为12份；“花钱买的”为8份；“工作能力”为6份；“长辈是官”为4份。虽然村主任实行了民选，但是，“有关系”和“家族势大”仍然在中国这个“熟人社会”中占有重要作用，两者超过了回答人数的一半（37/61），这不能不引起我们的深思，搞好村民自治在中国农村仍然有漫长的路要走。
从村支书和村主任的产生来看，两者都是任命的居于多数，但是，村主任民选的比例非常大（41/96），这与村支书的悬殊比例（1/80）形成了鲜明的对比，说明了村民自治在农村一定获得了长足的发展——虽然存在这样那样的问题。同时，两者的产生途径排在前二位的都是“有关系”、“家族势大”，这足以说明一个问题，农村基层主要干部的产生无论是党内民主还是村民民主都有很大的发展空间。透过这些数字，我们还能看出一个现象：村支书是上级任命的多，所以，“有威信”和“工作能力”分排在第3、4位，而村主任的民选性质，使得“有威信”和“花钱买的”分排在第3、4位，“工作能力”和“长辈是官”排在最后。
2.村干部的成份。
从调查的数据来看，村支书和村主任的成份构成呈正态分布（附表一），即多数村支书和主任处于好和中间状态，而差的仅占少数。在两者中，除了“其它”选项外，排在前三位的分别是：村支书中为“经济能人”、“复员军人”、“家族能人”；村主任中为“家族能人”、“经济能人”、“二混子”。由此可以看出，对于现在村主要干部的选任，无论是上级组织还是村民，都越来越重视其致富能力了。但是，因为复员军人在部队受过严格的组织化管理，组织性强，而且加入党组织的比例较高，所以受到地方党委的青睐，被任命担任村支书的比例较高，仅次于“经济能人”而排在第二位。两者的差异在于：由于产生方式不同，村支书的成份容易受上级党委主导，所以，“经济能人”、“复员军人”和“高考落榜生”所占比例较大，占33％。而村主任由于民选的占一定比例，乡镇控制力相对之下较弱，所以，村民在村主任选举中有一定的发言权（这是指那些进行村民自治选举较好的村子），一些家族精英以家族背景做纽带，利用同宗同族的优势问鼎村主任的职位；还有的“二混子”利用现在农村债务大，税费收缴困难，村里没人愿意当干部的“权力真空”，迎合乡镇把统筹提留收上来作为村干部的主要考核指标的想法，借助乡镇的力量而当选村主任，所以，在村主任中，“家族能人”和“二混子”分列第一位和第三位，而在村支书却分列为第三位和第四位；所占比例相差更是悬殊，村支书为37.5％，村主任为56.4％（不包括“其它”）。但是，一个不容忽视的问题是：处于中间状态的比例太大，两者占近一半（103/212），也就是说，这些干部只是一种履行国家向农村下达任务的机器，而不能带领村民致富，这对于农村的经济和社会发展是一个很大的障碍。
附表一
村 干 部 成 份（打√）
子女接班高考落榜经济能人复员军人二混子家族能人其它
村支书77171381248
村 长35133112055
3.对于村干部的评价。
对于村干部的评价，是一个主观性很强的问题。为此，该项调查的出发点是尽可能地让每一项内容涵盖的范围广一些，力求使评价的尺度比较客观，确保调查者的答案接近客观现实。从调查的答案来看，对于村干部的评价普遍较低。两者前三位的分别是：村支书是“讨好乡干部”、“贪污腐化以权谋私”和“只顾自己发财不管百姓死活”；村主任是“讨好乡干部”、“贪污腐化以权谋私”和“老好人，工作能力差”。虽然对两者的评价很低，第一位的答案“讨好乡干部”已经分别达到53％和45.3％，而且负面评价的数量远远超过正面和中性的评价：村支书为144：44；村主任为123：54。但两者还是存在很大的差异的，对村支书评价的第三位是负面的，而对村主任评价的第三位是中性的。
在这项调查里，还反映出几个重要的信息，那就是，①与村干部的成份中“其它”选项高相一致的是，对他们评价中，“有经济头脑带领群众致富”和“不谋私利作风正派群众拥护”的选项非常低（村支书中只有6和14；村主任中只有3和23），说明他们致富无方，群众认可度低，那么，他们对于村庄的积极影响非常微弱，丧失了作为村庄社区致富“领头雁”的功能，对于农村发展不能不说是一个缺憾。②村干部作风问题非常突出的是“讨好乡干部”，它的数量远远超过了“贪污腐化以权谋私”。对村支书和村主任的评价中，对两者的指责主要是村干部一味迎合乡镇干部，一切以乡镇工作为转移，很少能从本村实际出发开展工作，难免损害村民的合法权益。③与传统的设想不一致的是，村中“二混子、土皇帝”的评价数量（村支书为8；村主任为11）低于成份数量（分别为5和9），这说明即使是边缘性人物占据了村庄的中心位置，其行为处事，也有可能遵循“权力的文化网络”规则行事，被传统的乡村权力运行机制所左右，从而不自觉地成为乡村公共权力的一个“功能细胞”——这只是说明他们融入到现有的权力体制当中，而不能表明他们改变了其本性。④在回答“你认为当前农村干部和群众（农民）的关系是 。（密切、好、一般、差、很差、对立、没有回答）”（见附表二）这一问题上，可以看出农村干群关系基本上处于一种橄榄型，即中间状态（一般）的较多，占57.3％，两头较小，好的占5.1％；差的占36.8％。但是，形势并不乐观，因为差的超过了三分之一。干群关系紧张往往导致农村经济和社会发展的凋敝，甚至影响社会的稳定，改善农村干群关系，对于这一部分地区的发展至关重要。⑤对于村支书、村主任“谁是真正的‘一把手’？”选“村支书”的 49人 ；村主任25；不知道1；没有回答42。基本上反映出两委关系比较难以协调这一当前农村社会的老大难问题。非此即彼的占多数，而没有人回答两者都是。因此，加强和改善党的领导方式和执政方式，对于农村民主政治具有重要的现实意义。
附表二
密切好一般差很差对立不知道没有回答
农村干群关系15672117510
三、当前村干部队伍建设的设想。
1. 村干部的产生模式和成份问题。村支书和村主任的产生模式在很大程度上决定了村主要干部的成份和构成，而他们的成份所反映的问题，实际上也是对产生模式的一种置疑和反思。首先是产生模式中的问题。就村支书而言，其产生模式主要是上级任命，而党员选举产生的微乎其微。这就向我们提出了一个问题：如何发扬基层党组织的党内民主？就调查的数据来看，形势不容乐观。村主任的产生尽管有《村组法》做依据，应该严格按照法律规定，实行村民自治，由村民直接选举村主任。可理想与现实是两码事。在现实生活中，乡镇干部和村干部形成了一个既得利益群体，他们在推行国家关于村民自治和扩大基层党内民主的时候，乡镇和村干部作为执行者往往会从自我的狭隘利益与意识出发，采取“放权过程中的截留现象”或者是采取“法规误读”*的形式把上级的政策、法规按照自己的意愿进行解释，但这种变通做法往往导致法规的失真和变异。
当前，我国正在向社会主义市场经济过渡，而市场经济需要有一个发育良好的公民社会作为基础。在公民社会里，“没有公民的积极参与和合作，至多是善政，而不会有善治。”因此，扩大村民的参与权，有利于我国农村基层治理的完善和发展。党的十六大报告也明确提出要“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”，为此，扩大基层民主，调动群众参与村干部的选举是搞好乡村治理的重要一环。对于村支书来说，应该积极探索采用党外民主测评和党内选举相结合的两票制，扩大村支书的产生群众基础。具体做法是：尽量减少乡镇党委任命或指定村支书的做法，而是改由村民和党员对村支书的产生发挥作用。在选任村支书时，先由有选举权的村民投信任票，推荐党支部书记、委员候选人；信任票不过半数的党员，不得作为村支部成员的候选人；在候选人确定后，再由有选举权的党员投票选举村支书及支部委员。根据安徽省凤阳县委组织部的统计，1999年凤阳县对全县392个村支部进行了统一改选，首次采用了“两票制”。成效较明显：新当选的村支书平均年龄比上届下降4.6岁，初中以上文化程度的比上届提高13％。对于村主任的选举，乡镇党委和政府要严格按照《村组法》的规定，放手发动群众，尊重群众意愿，协助群众选出自己致富的带路人。乡镇不能以“村情复杂；村民素质低下；村民自治时机不成熟”为借口，阻挠或干涉村民自治。乡镇要支持民选村主任开展工作，对于他们维护村民合法权益而抵制乡镇不合理的行为，主要是收费行为，乡镇要正确对待，首先从自身查照原因，自觉纠正自己的不合法行为，而不要动不动就指责村主任“不与乡镇保持一致；不支持乡镇开展工作；不服从党委领导”，并采用种种手段对他们的工作进行刁难，甚至是打击报复，致使村主任无法正常开展工作，被逼辞职。在处理村支书与村主任的矛盾时，乡镇要实事求是，根据实际情况来划分两者的责任，而不能简单地把两者的矛盾归结为“不服从党的领导；村主任要夺党支部的权”，并依此为理由，非法罢免村主任。
只有扩大了群众的民主参与权、监督权，也就避免了村主要干部通过不正当途径，特别是通过拉关系，贿赂上级干部，依靠家族势力等方式掌握村庄社区的公共权力或者党支部的权力，杜绝用人上的不正之风。
要积极探索把农村精英纳入到村干部中的做法。随着我国九年义务教育制度的实施，农村受教育的人数激增，但是，我国的高等教育不能满足社会发展的需要，大约二分之一到五分之三的高中毕业生不能接受高等教育。其中大部分是农村学生，由此，当前农村有大量的高中毕业生。同时，复员军人也占相当的比例，他们见过市面，组织观念强，整体素质高。但从调查数据上看，两者所占比例非常低。这非常不利于农村社区的整合。意大利社会学家帕雷托（Vilfredo Pareto）提出：“如果统治者精英不设法去吸收平民阶层中的卓越人才，如果精英的流通被阻塞，那么，就会出现国家和社会的失衡，就会使社会秩序混乱。”因此，要创造条件，让这些农村精英从事村庄社区管理工作，最大限度地发挥他们的聪明才智。首先要对他们登记造册，挑选那些素质高的进入村干部后备人选系列，并有意识的让他们参与一些社区公共活动，以锻炼他们的管理能力。其次，要完善农村干部选拔机制，真正做到“能者上，庸者下”，为有能力者提供施展身手的空间；上级不要包办村干部的任用，放手让群众当“裁判”，确保干部选拔的公开性、公平性。最后，切实落实村干部的待遇。当前，大多数行政村都债务缠身，村干部的报酬无法保证，有的甚至几年没有领到一分钱，挫伤了他们的积极性，也使高考落榜生、复员军人等精英不愿问鼎村政。
一、调查情况
本次调查问卷的范围仅限于对Z县的X高中一、二、三年级的部分农村籍学生，其年龄在15～18岁之间。调查表采用随机方式发放，共发出去调查表A表200份，B表200份共400份，收回365份，回收率91.25％。A表和B表调查内容相同，只是对被调查人资料要求有差异：A表要求被调查人填写来自山区、丘陵还是平原，B表要求被调查人填写姓名、性别和年龄。
在回收的365份中，有效表为117份，有效率为32.05％。共涉及Z县全部21个农业乡镇（Z县有22个乡镇，其中城关镇没有农业人口）90个行政村。其中A表涉及17个乡镇53个村，B表涉及17个乡镇43个村，两者交叉，剔除重叠乡镇、村后共有21个乡镇，90个村（不包含其中一份没有写乡镇、村名字的和11份没有写村名字的）。黑龙集和郭庄是一个民族乡的不同称呼，故统计在一起。
二、调查的数据及分析
1.当上干部的方式和途径。
村支书产生方一般有两种：乡镇党委任命和支部党员选举。根据调查的数据来看，在该项回答的80份中有79份回答是上级任命，只有1人为选举产生。说明基层党内民主仍有待扩大。在回答通过其它途径当上村支书的选项中，按照从高到低的顺序依次是：“有关系”为33份；“家族势大”和“有威信”并列第二，为14份；“工作能力”为11份；“花钱买的”为10份；“长辈是官”为9份。从回答的情况来看，村支书产生过程仍然存在一定的不足和亟待改进的地方，特别是高中学生的回答中，“有关系”的比例非常高，占回答总数的1/3多（33/91份），而“有关系”、“花钱买的”、“家族势大”的超过了三分之二（56/91），这种现象应该引起当地党委部门的注意和重视。
村主任的产生根据《中国人民共和国村民委员会组织法》的规定，应该是由村民选举产生的，但是，在回答的96份中，回答“上级任命”的有55份，而回答“选举”的只有41份。是基层没有进行选举还是学生回答有误呢？笔者根据原来的实地考察，特别是和一些乡镇党委书记、乡镇长座谈以及电话询问，产生这种现象的原因主要有：①村民选举没有落实到位，一些地方虽然进行了村主任选举，但是，选票根本没有到选民手中，基本上是村民小组长越俎代庖替村民填写，村民不知道选举这回事。②村民委员会选举过程严重变型和异化，乡镇和村干部在选举中作弊，不尊重选民的民主权利，没有充分体现选民的真实意愿，导致选民认为选举是“走形式”，实际上还是上级任命。③民选村干部在工作中为了对村民负责，抵制乡镇不合理乱收费，乡镇虽然不敢明目张胆地违背《村组法》的规定，公然撤换村主任，但是，乡镇采取一些“软手段”*对民选干部进行种种刁难，使村主任产生“自摩擦”而辞职不干，然后乡镇再以临时指定的方法任命代理村主任。④个别学生不了解实际情况而做出了错误判断。不过，就总的情况来看，前三种所占比例在80％左右，因此，村民自治的实际操作和运行过程仍然值得我们关注。在回答通过其它途径当上村主任的问卷中，按照从高到低的顺序依次是：“有关系”为22份；“家族势大”为15份；“有威信”为12份；“花钱买的”为8份；“工作能力”为6份；“长辈是官”为4份。虽然村主任实行了民选，但是，“有关系”和“家族势大”仍然在中国这个“熟人社会”中占有重要作用，两者超过了回答人数的一半（37/61），这不能不引起我们的深思，搞好村民自治在中国农村仍然有漫长的路要走。
从村支书和村主任的产生来看，两者都是任命的居于多数，但是，村主任民选的比例非常大（41/96），这与村支书的悬殊比例（1/80）形成了鲜明的对比，说明了村民自治在农村一定获得了长足的发展——虽然存在这样那样的问题。同时，两者的产生途径排在前二位的都是“有关系”、“家族势大”，这足以说明一个问题，农村基层主要干部的产生无论是党内民主还是村民民主都有很大的发展空间。透过这些数字，我们还能看出一个现象：村支书是上级任命的多，所以，“有威信”和“工作能力”分排在第3、4位，而村主任的民选性质，使得“有威信”和“花钱买的”分排在第3、4位，“工作能力”和“长辈是官”排在最后。
2.村干部的成份。
从调查的数据来看，村支书和村主任的成份构成呈正态分布（附表一），即多数村支书和主任处于好和中间状态，而差的仅占少数。在两者中，除了“其它”选项外，排在前三位的分别是：村支书中为“经济能人”、“复员军人”、“家族能人”；村主任中为“家族能人”、“经济能人”、“二混子”。由此可以看出，对于现在村主要干部的选任，无论是上级组织还是村民，都越来越重视其致富能力了。但是，因为复员军人在部队受过严格的组织化管理，组织性强，而且加入党组织的比例较高，所以受到地方党委的青睐，被任命担任村支书的比例较高，仅次于“经济能人”而排在第二位。两者的差异在于：由于产生方式不同，村支书的成份容易受上级党委主导，所以，“经济能人”、“复员军人”和“高考落榜生”所占比例较大，占33％。而村主任由于民选的占一定比例，乡镇控制力相对之下较弱，所以，村民在村主任选举中有一定的发言权（这是指那些进行村民自治选举较好的村子），一些家族精英以家族背景做纽带，利用同宗同族的优势问鼎村主任的职位；还有的“二混子”利用现在农村债务大，税费收缴困难，村里没人愿意当干部的“权力真空”，迎合乡镇把统筹提留收上来作为村干部的主要考核指标的想法，借助乡镇的力量而当选村主任，所以，在村主任中，“家族能人”和“二混子”分列第一位和第三位，而在村支书却分列为第三位和第四位；所占比例相差更是悬殊，村支书为37.5％，村主任为56.4％（不包括“其它”）。但是，一个不容忽视的问题是：处于中间状态的比例太大，两者占近一半（103/212），也就是说，这些干部只是一种履行国家向农村下达任务的机器，而不能带领村民致富，这对于农村的经济和社会发展是一个很大的障碍。
附表一
村 干 部 成 份（打√）
子女接班高考落榜经济能人复员军人二混子家族能人其它
村支书77171381248
村 长35133112055
3.对于村干部的评价。
对于村干部的评价，是一个主观性很强的问题。为此，该项调查的出发点是尽可能地让每一项内容涵盖的范围广一些，力求使评价的尺度比较客观，确保调查者的答案接近客观现实。从调查的答案来看，对于村干部的评价普遍较低。两者前三位的分别是：村支书是“讨好乡干部”、“贪污腐化以权谋私”和“只顾自己发财不管百姓死活”；村主任是“讨好乡干部”、“贪污腐化以权谋私”和“老好人，工作能力差”。虽然对两者的评价很低，第一位的答案“讨好乡干部”已经分别达到53％和45.3％，而且负面评价的数量远远超过正面和中性的评价：村支书为144：44；村主任为123：54。但两者还是存在很大的差异的，对村支书评价的第三位是负面的，而对村主任评价的第三位是中性的。
在这项调查里，还反映出几个重要的信息，那就是，①与村干部的成份中“其它”选项高相一致的是，对他们评价中，“有经济头脑带领群众致富”和“不谋私利作风正派群众拥护”的选项非常低（村支书中只有6和14；村主任中只有3和23），说明他们致富无方，群众认可度低，那么，他们对于村庄的积极影响非常微弱，丧失了作为村庄社区致富“领头雁”的功能，对于农村发展不能不说是一个缺憾。②村干部作风问题非常突出的是“讨好乡干部”，它的数量远远超过了“贪污腐化以权谋私”。对村支书和村主任的评价中，对两者的指责主要是村干部一味迎合乡镇干部，一切以乡镇工作为转移，很少能从本村实际出发开展工作，难免损害村民的合法权益。③与传统的设想不一致的是，村中“二混子、土皇帝”的评价数量（村支书为8；村主任为11）低于成份数量（分别为5和9），这说明即使是边缘性人物占据了村庄的中心位置，其行为处事，也有可能遵循“权力的文化网络”规则行事，被传统的乡村权力运行机制所左右，从而不自觉地成为乡村公共权力的一个“功能细胞”——这只是说明他们融入到现有的权力体制当中，而不能表明他们改变了其本性。④在回答“你认为当前农村干部和群众（农民）的关系是 。（密切、好、一般、差、很差、对立、没有回答）”（见附表二）这一问题上，可以看出农村干群关系基本上处于一种橄榄型，即中间状态（一般）的较多，占57.3％，两头较小，好的占5.1％；差的占36.8％。但是，形势并不乐观，因为差的超过了三分之一。干群关系紧张往往导致农村经济和社会发展的凋敝，甚至影响社会的稳定，改善农村干群关系，对于这一部分地区的发展至关重要。⑤对于村支书、村主任“谁是真正的‘一把手’？”选“村支书”的 49人 ；村主任25；不知道1；没有回答42。基本上反映出两委关系比较难以协调这一当前农村社会的老大难问题。非此即彼的占多数，而没有人回答两者都是。因此，加强和改善党的领导方式和执政方式，对于农村民主政治具有重要的现实意义。
附表二
密切好一般差很差对立不知道没有回答
农村干群关系15672117510
三、当前村干部队伍建设的设想。
1. 村干部的产生模式和成份问题。村支书和村主任的产生模式在很大程度上决定了村主要干部的成份和构成，而他们的成份所反映的问题，实际上也是对产生模式的一种置疑和反思。首先是产生模式中的问题。就村支书而言，其产生模式主要是上级任命，而党员选举产生的微乎其微。这就向我们提出了一个问题：如何发扬基层党组织的党内民主？就调查的数据来看，形势不容乐观。村主任的产生尽管有《村组法》做依据，应该严格按照法律规定，实行村民自治，由村民直接选举村主任。可理想与现实是两码事。在现实生活中，乡镇干部和村干部形成了一个既得利益群体，他们在推行国家关于村民自治和扩大基层党内民主的时候，乡镇和村干部作为执行者往往会从自我的狭隘利益与意识出发，采取“放权过程中的截留现象”或者是采取“法规误读”*的形式把上级的政策、法规按照自己的意愿进行解释，但这种变通做法往往导致法规的失真和变异。
当前，我国正在向社会主义市场经济过渡，而市场经济需要有一个发育良好的公民社会作为基础。在公民社会里，“没有公民的积极参与和合作，至多是善政，而不会有善治。”因此，扩大村民的参与权，有利于我国农村基层治理的完善和发展。党的十六大报告也明确提出要“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”，为此，扩大基层民主，调动群众参与村干部的选举是搞好乡村治理的重要一环。对于村支书来说，应该积极探索采用党外民主测评和党内选举相结合的两票制，扩大村支书的产生群众基础。具体做法是：尽量减少乡镇党委任命或指定村支书的做法，而是改由村民和党员对村支书的产生发挥作用。在选任村支书时，先由有选举权的村民投信任票，推荐党支部书记、委员候选人；信任票不过半数的党员，不得作为村支部成员的候选人；在候选人确定后，再由有选举权的党员投票选举村支书及支部委员。根据安徽省凤阳县委组织部的统计，1999年凤阳县对全县392个村支部进行了统一改选，首次采用了“两票制”。成效较明显：新当选的村支书平均年龄比上届下降4.6岁，初中以上文化程度的比上届提高13％。对于村主任的选举，乡镇党委和政府要严格按照《村组法》的规定，放手发动群众，尊重群众意愿，协助群众选出自己致富的带路人。乡镇不能以“村情复杂；村民素质低下；村民自治时机不成熟”为借口，阻挠或干涉村民自治。乡镇要支持民选村主任开展工作，对于他们维护村民合法权益而抵制乡镇不合理的行为，主要是收费行为，乡镇要正确对待，首先从自身查照原因，自觉纠正自己的不合法行为，而不要动不动就指责村主任“不与乡镇保持一致；不支持乡镇开展工作；不服从党委领导”，并采用种种手段对他们的工作进行刁难，甚至是打击报复，致使村主任无法正常开展工作，被逼辞职。在处理村支书与村主任的矛盾时，乡镇要实事求是，根据实际情况来划分两者的责任，而不能简单地把两者的矛盾归结为“不服从党的领导；村主任要夺党支部的权”，并依此为理由，非法罢免村主任。
只有扩大了群众的民主参与权、监督权，也就避免了村主要干部通过不正当途径，特别是通过拉关系，贿赂上级干部，依靠家族势力等方式掌握村庄社区的公共权力或者党支部的权力，杜绝用人上的不正之风。
要积极探索把农村精英纳入到村干部中的做法。随着我国九年义务教育制度的实施，农村受教育的人数激增，但是，我国的高等教育不能满足社会发展的需要，大约二分之一到五分之三的高中毕业生不能接受高等教育。其中大部分是农村学生，由此，当前农村有大量的高中毕业生。同时，复员军人也占相当的比例，他们见过市面，组织观念强，整体素质高。但从调查数据上看，两者所占比例非常低。这非常不利于农村社区的整合。意大利社会学家帕雷托（Vilfredo Pareto）提出：“如果统治者精英不设法去吸收平民阶层中的卓越人才，如果精英的流通被阻塞，那么，就会出现国家和社会的失衡，就会使社会秩序混乱。”因此，要创造条件，让这些农村精英从事村庄社区管理工作，最大限度地发挥他们的聪明才智。首先要对他们登记造册，挑选那些素质高的进入村干部后备人选系列，并有意识的让他们参与一些社区公共活动，以锻炼他们的管理能力。其次，要完善农村干部选拔机制，真正做到“能者上，庸者下”，为有能力者提供施展身手的空间；上级不要包办村干部的任用，放手让群众当“裁判”，确保干部选拔的公开性、公平性。最后，切实落实村干部的待遇。当前，大多数行政村都债务缠身，村干部的报酬无法保证，有的甚至几年没有领到一分钱，挫伤了他们的积极性，也使高考落榜生、复员军人等精英不愿问鼎村政。
