农村“税政分离”与乡村治理的变革
出处：论文网
时间：2007-05-29
在农村税费改革中，各地在归并和减免农村税费的同时也在积极进行农税征管体制的改革。虽然各地的具体作法不尽相同，但是，建立独立农税征收系统并实现征税权与基层政府的行政管理权的分离是基本的原则和方向。本文以湖北麻城市农税征管体制改革及其实践为例，分析此项改革的实践成效及其影响。同时，也试图指出当前农税征管体制改革面临的困难和风险，希望引起人们的关注和讨论。
一、改革前的农税征收方式及其弊端
湖北麻城市是老革命根据地，也是著名的“黄麻起义”的发生地。全市面积3747平方公里，总人口116.3万，是湖北省黄冈市的第一大县市。20世纪80年代改革以来，麻城社会经济迅速发展，1986年撤县设市，成为大别山地区唯一的县级市，1992年被国务院批准为对外开放城市。早在1998年，麻城全市国内生产总值达到32.6亿元（不变价），财政收入达2.2亿元。全市综合经济实力跨入全省山区五强县（市）行列，综合经济效益位居全省十强县（市）行列。
麻城有丰富的农业资源，是湖北的农业大市，也是国家和省定的商品粮（棉）生产基地县（市）之一。2001年，农业四税（农业税、农业特产税、耕地占用税和契税）加上屠宰税占全部财政收入（2.6亿）的20%以上，而财政部门征收的税费占全部财政收入的48%.[②]面向农村的税费是地方财政的主要来源。农村税费的征收也一直是地方和基层政府的农村工作的重点和难点。税费改革以前，税费征收体制及其方式有几个突出特点：
一是“多头征收”：农村的农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”分别由财政、地税和经管等不同部门分别征收；
二是“政府征税”：虽然农村税费由不同部门征收，但是，这些部门通常将农村税费征收任务分派给乡镇政府及村民委员会，由乡镇政府和村委会征收。为此，还实行一定形式的责任制，如将完成征收任务和财政上交与乡村干部工资直接挂钩。乡镇政府的财政收入也取决于税费收缴完成状况。在实践中，乡村干部不得不将税费征收作为头等大事，将主要的时间和精力投入税费征收工作。乡镇政府及村民委员会组织及乡村干部事实上是税费征收的主体；
三是“户交村结”：虽然有关文件要求农村税费征收要“户交户结”，征收到户、结算到户，但实际上，乡镇通常是将任务分解到村，由村组再分解到户，农民和农户向村委会上缴，征收机关则只与村一级结算，税票开到村。事实上是由村代征代缴，间接征收。
四是“突击征收”，每年夏秋两季，各乡镇及村组干部都展开税费征缴行动，集中时间和力量对税费进行突击征收；
五是“行政强制”，一方面对抗拒不交的农民“拔钉子”，对完不成上缴任务的干部克扣工资和资金，给予一定的处罚；另一方面对于完不成任务的乡镇政府和村组实行“硬结账”，政府完不成任务可以从下拨款中扣除，而有不少村组及干部则不得不先借款垫解上交。
显然，税费改革前农村税费征收体制是一种“税政不分”、“以政代税”的体制，不仅政府的行政管理权与征税权不分，而且农村基层政府成为征税的主体。在实践中，一些乡村干部百分之七八十的时间投入到完成税费任务之中，难以有效地进行公共管理，也难以给农民提供服务，其结果是乡镇政府“种了别人的田、荒了自己的地”。上述体制也是一种“委托代征”的间接征税体制。不仅乡镇政府成为征税部门的执行者，村组也成为税费征收的代理者。由于税费征收机关与纳税者脱节，不可避免地出现征管“盲区”，难以了解每个农户的税收任务及完成状况，也不可能杜绝村民所反映的税费“分配不公”和“层层加码”的问题，出现随意核定税费任务、转稼负担，出现所谓的“有地无税”、“有税无地”和“平均摊派”等问题：“户交村结”及行政强制迫使村委会及村组干部借贷上交，这是形成村级债务的重要原因。据对麻城市熊家铺的调查，全乡22个行政村，截止1998年底，村级负债总额高达368万元，村平均16.8万元，最高的达40.2万元，村人平313.5元，最低也有几千元，几乎村村负债，资不抵债的村有3个，赤字金额达18.3万元，公积金（积累亏空）有赤字的村有19个，赤字金额214.7万元，村平11.3万元。[③]究其原因，主要是“该收的收不上来，而支出不断增大，村干部只有拆东墙补西墙。有的乡、总支干部、村组干部靠高息借贷完成财贸任务，只管当年过得去，不管后果。[④]依托行政部门并靠行政手段征收税费也不可避免地出现行政强制，特别是在农民负担较重的情况下，不可避免引发干群矛盾，近些年乡村干群之间的冲突也大都是由于税费征收引发的。因此，农村税费征收体制的不顺，征收行为不规范，不仅引发农村诸多的矛盾，也是加重农民负担的重要原因。
二、农税征收体制的改革与创新
2002年，麻城市进行农村税费改革。税费改革的基本目标是实现农民负担的“减轻、规范和稳定”。税费改革不仅仅是税费的归并和减免，或“费改税”的问题，更重要的是需要制度的改革和创新以规范农民负担及农村税费的征收行为。也正因如此，中共中央、国务院在关于进行农村税费改革试点工作的通知就要求进行一系列配套改革，其中，一个重要方面就是对农税“实行科学规范的分配制度和简便易行的征收方式。采取以农业税收为主的方式，把农民负担纳入规范化、法制化的管理轨道。实行符合农民意愿、能够为农民所接受的税收征收办法，便于基层操作和群众监督。”[⑤]基于此，在税费改革过程中，麻城市在大幅度减轻农民负担的同时，也大力推进农税征管体制的改革和创新。此项改革主要包括如下几个方面：
首先，明确农税征收主体。根据《湖北省农业税征收管理实施办法》（试行），麻城市委、市政府印发了《关于加强农税征管工作的实施意见》，明确规定，农业税及其附加由各级财政机关负责征收，只有农税干部才能履行农业税征收职能，行使税收执法权；农税征收过程中，必须是农税干部开票和收税。
第三，重建农税征缴网络。一是在全市20个乡镇办建立了农业纳税大厅，实行微机管理，进行常年征收；二是在全市718个村都建立了农业税收纳税点，在边远山区、分散的自然湾、村、组，设立流动纳税点。实行“定点征收、定时征收、定额征收”的三定征收方式，方便农民交税。盐田河镇山大人稀，农税人员每到一个自然湾，就竖起一个“农税流动纳税点”的牌子，被人戏称为“农税大篷车”。从而形成了固定纳税点和流动纳税点相结合遍及乡村的征收网络。
其次，建立协税护税制度。乡镇政府和村级组织不再直接征税，乡村干部也不再是征税的主体，只是协税护税；2003年全市聘请了协税护税员2000多名，每个村2-3名。协税员的主要职责是：做好税收政策宣传、掌握和提供涉税资料、送达有关税收文书、协调征纳双方关系和督促动员纳税人履行义务等项工作，但是不得直接经手票款，不能直接进入农户收税。
第四，完善委托代征制度。麻城有着丰富的农业特产资源，针对麻城蚕茧、粮食等农产品集中季节性上市的特点，与收购部门建立委托代征制度，并根据委托代征的数额在农业税征收经费中给予一定的报酬，充分调动代征部门的积极性。
总之，农村税费改革后，麻城初步建立了“以村组干部协税护税为基础，以农税干部直接征收为主体，以‘三定’征收为方向，以有关部门代扣代缴为补充的征管模式，初步形成了由农税干部、乡镇、村组干部及有关部门人员组成的职责明确、各司其职、分工协作的征税、协税、护税网络。”[⑥]
从实践来看，麻城改革收到了比较明显的成效。从2003年上半年夏征的情况看，全市农税征收实现了“时间过半、完成任务过半”的“双过半”目标。尽管有4-5月份“非典”的干扰，但截止5月22日，全市农税入库1450万元，占全年任务6926万元的21%；到6月底，税收任务完成全年任务的70%以上。出现了多年少有的高效率地完成农税征收任务的局面。
从我们的调查来看，农税任务的迅速完成无疑与全体农税干部们辛勤工作分不开。不少农税干部上山下乡、走村串巷地宣传和催征，如歧亭财政所的冯进贤经过耐心地工作，使连续14年从未交税的两个村民组一次性结清欠款。在征收中，农税人员采取灵活多样的征收办法，如对于主动一次性完成全年任务的纳税户给一定的奖励等等。这些都对动员和鼓励农民纳税起了积极作用。不过，我们也应该看到，农税征收效率的提高本身与农村税费改革及征管体制的改革有直接的关联。
2002年，麻城进行了比较彻底的税费改革，农民负担大幅度减轻。税费改（革）后，全市农民总负担（两税两附加）为6926万元，比改革前减少5437万元，下降43%；亩平负担82.14元，比改革前减少61.6元，下降43.2%；人平负担69.51元，减少45.27元，减负39%以上。在我们调查的有些农户甚至减少50%以上。税费减轻了，农民上交的积极性及支付能力也增强了，不少多年未交税费的“钉子户”和“困难户”也主动上交，出现了“多年来从未有过的农民踊跃纳税的喜人局面”。
税费改革不仅减轻了农民的税费负担，一系列配套改革也有效地制止了乱收费、乱摊派的行为，规范了政府的行为和农税的征收方式，为农村税费征缴提供了制度条件。尤其是改革大大强化了农税干部的责任，要求他们从简接的征管者向征收者转变，努力完成征管任务。从麻城农税夏征中，我们也发现，农税征收体制及征收方式已经开始发生一些变化。最为突出的表现之一是从乡村干部征收为主向农税干部征收为主转变；二是农税干部从间接代征向直接催征转变；三是从向农民收税向农民主动纳税转变；四是从农税的突击征收向常年征收转变。这些均表明改革在实践中开始发生作用。在农税干部的征收行为和征收方式发生变化的同时，农民的纳税行为也开始发生了变化，其结果是大大提高了征税的效率。
其实，农税征收体制及征收方式的转变不只是具有效率上的意义，更重要的是有着重要的社会政治意义，尤其是麻城的改革旨在建立一种相对独立的农税征管系统，独立行使征税权，而乡镇政府不再直接征税，从而实现“税政分离”，这对国家与农民的关系及农村基层治理方式有着深刻的影响和意义。
一、改革前的农税征收方式及其弊端
湖北麻城市是老革命根据地，也是著名的“黄麻起义”的发生地。全市面积3747平方公里，总人口116.3万，是湖北省黄冈市的第一大县市。20世纪80年代改革以来，麻城社会经济迅速发展，1986年撤县设市，成为大别山地区唯一的县级市，1992年被国务院批准为对外开放城市。早在1998年，麻城全市国内生产总值达到32.6亿元（不变价），财政收入达2.2亿元。全市综合经济实力跨入全省山区五强县（市）行列，综合经济效益位居全省十强县（市）行列。
麻城有丰富的农业资源，是湖北的农业大市，也是国家和省定的商品粮（棉）生产基地县（市）之一。2001年，农业四税（农业税、农业特产税、耕地占用税和契税）加上屠宰税占全部财政收入（2.6亿）的20%以上，而财政部门征收的税费占全部财政收入的48%.[②]面向农村的税费是地方财政的主要来源。农村税费的征收也一直是地方和基层政府的农村工作的重点和难点。税费改革以前，税费征收体制及其方式有几个突出特点：
一是“多头征收”：农村的农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”分别由财政、地税和经管等不同部门分别征收；
二是“政府征税”：虽然农村税费由不同部门征收，但是，这些部门通常将农村税费征收任务分派给乡镇政府及村民委员会，由乡镇政府和村委会征收。为此，还实行一定形式的责任制，如将完成征收任务和财政上交与乡村干部工资直接挂钩。乡镇政府的财政收入也取决于税费收缴完成状况。在实践中，乡村干部不得不将税费征收作为头等大事，将主要的时间和精力投入税费征收工作。乡镇政府及村民委员会组织及乡村干部事实上是税费征收的主体；
三是“户交村结”：虽然有关文件要求农村税费征收要“户交户结”，征收到户、结算到户，但实际上，乡镇通常是将任务分解到村，由村组再分解到户，农民和农户向村委会上缴，征收机关则只与村一级结算，税票开到村。事实上是由村代征代缴，间接征收。
四是“突击征收”，每年夏秋两季，各乡镇及村组干部都展开税费征缴行动，集中时间和力量对税费进行突击征收；
五是“行政强制”，一方面对抗拒不交的农民“拔钉子”，对完不成上缴任务的干部克扣工资和资金，给予一定的处罚；另一方面对于完不成任务的乡镇政府和村组实行“硬结账”，政府完不成任务可以从下拨款中扣除，而有不少村组及干部则不得不先借款垫解上交。
显然，税费改革前农村税费征收体制是一种“税政不分”、“以政代税”的体制，不仅政府的行政管理权与征税权不分，而且农村基层政府成为征税的主体。在实践中，一些乡村干部百分之七八十的时间投入到完成税费任务之中，难以有效地进行公共管理，也难以给农民提供服务，其结果是乡镇政府“种了别人的田、荒了自己的地”。上述体制也是一种“委托代征”的间接征税体制。不仅乡镇政府成为征税部门的执行者，村组也成为税费征收的代理者。由于税费征收机关与纳税者脱节，不可避免地出现征管“盲区”，难以了解每个农户的税收任务及完成状况，也不可能杜绝村民所反映的税费“分配不公”和“层层加码”的问题，出现随意核定税费任务、转稼负担，出现所谓的“有地无税”、“有税无地”和“平均摊派”等问题：“户交村结”及行政强制迫使村委会及村组干部借贷上交，这是形成村级债务的重要原因。据对麻城市熊家铺的调查，全乡22个行政村，截止1998年底，村级负债总额高达368万元，村平均16.8万元，最高的达40.2万元，村人平313.5元，最低也有几千元，几乎村村负债，资不抵债的村有3个，赤字金额达18.3万元，公积金（积累亏空）有赤字的村有19个，赤字金额214.7万元，村平11.3万元。[③]究其原因，主要是“该收的收不上来，而支出不断增大，村干部只有拆东墙补西墙。有的乡、总支干部、村组干部靠高息借贷完成财贸任务，只管当年过得去，不管后果。[④]依托行政部门并靠行政手段征收税费也不可避免地出现行政强制，特别是在农民负担较重的情况下，不可避免引发干群矛盾，近些年乡村干群之间的冲突也大都是由于税费征收引发的。因此，农村税费征收体制的不顺，征收行为不规范，不仅引发农村诸多的矛盾，也是加重农民负担的重要原因。
二、农税征收体制的改革与创新
2002年，麻城市进行农村税费改革。税费改革的基本目标是实现农民负担的“减轻、规范和稳定”。税费改革不仅仅是税费的归并和减免，或“费改税”的问题，更重要的是需要制度的改革和创新以规范农民负担及农村税费的征收行为。也正因如此，中共中央、国务院在关于进行农村税费改革试点工作的通知就要求进行一系列配套改革，其中，一个重要方面就是对农税“实行科学规范的分配制度和简便易行的征收方式。采取以农业税收为主的方式，把农民负担纳入规范化、法制化的管理轨道。实行符合农民意愿、能够为农民所接受的税收征收办法，便于基层操作和群众监督。”[⑤]基于此，在税费改革过程中，麻城市在大幅度减轻农民负担的同时，也大力推进农税征管体制的改革和创新。此项改革主要包括如下几个方面：
首先，明确农税征收主体。根据《湖北省农业税征收管理实施办法》（试行），麻城市委、市政府印发了《关于加强农税征管工作的实施意见》，明确规定，农业税及其附加由各级财政机关负责征收，只有农税干部才能履行农业税征收职能，行使税收执法权；农税征收过程中，必须是农税干部开票和收税。
第三，重建农税征缴网络。一是在全市20个乡镇办建立了农业纳税大厅，实行微机管理，进行常年征收；二是在全市718个村都建立了农业税收纳税点，在边远山区、分散的自然湾、村、组，设立流动纳税点。实行“定点征收、定时征收、定额征收”的三定征收方式，方便农民交税。盐田河镇山大人稀，农税人员每到一个自然湾，就竖起一个“农税流动纳税点”的牌子，被人戏称为“农税大篷车”。从而形成了固定纳税点和流动纳税点相结合遍及乡村的征收网络。
其次，建立协税护税制度。乡镇政府和村级组织不再直接征税，乡村干部也不再是征税的主体，只是协税护税；2003年全市聘请了协税护税员2000多名，每个村2-3名。协税员的主要职责是：做好税收政策宣传、掌握和提供涉税资料、送达有关税收文书、协调征纳双方关系和督促动员纳税人履行义务等项工作，但是不得直接经手票款，不能直接进入农户收税。
第四，完善委托代征制度。麻城有着丰富的农业特产资源，针对麻城蚕茧、粮食等农产品集中季节性上市的特点，与收购部门建立委托代征制度，并根据委托代征的数额在农业税征收经费中给予一定的报酬，充分调动代征部门的积极性。
总之，农村税费改革后，麻城初步建立了“以村组干部协税护税为基础，以农税干部直接征收为主体，以‘三定’征收为方向，以有关部门代扣代缴为补充的征管模式，初步形成了由农税干部、乡镇、村组干部及有关部门人员组成的职责明确、各司其职、分工协作的征税、协税、护税网络。”[⑥]
从实践来看，麻城改革收到了比较明显的成效。从2003年上半年夏征的情况看，全市农税征收实现了“时间过半、完成任务过半”的“双过半”目标。尽管有4-5月份“非典”的干扰，但截止5月22日，全市农税入库1450万元，占全年任务6926万元的21%；到6月底，税收任务完成全年任务的70%以上。出现了多年少有的高效率地完成农税征收任务的局面。
从我们的调查来看，农税任务的迅速完成无疑与全体农税干部们辛勤工作分不开。不少农税干部上山下乡、走村串巷地宣传和催征，如歧亭财政所的冯进贤经过耐心地工作，使连续14年从未交税的两个村民组一次性结清欠款。在征收中，农税人员采取灵活多样的征收办法，如对于主动一次性完成全年任务的纳税户给一定的奖励等等。这些都对动员和鼓励农民纳税起了积极作用。不过，我们也应该看到，农税征收效率的提高本身与农村税费改革及征管体制的改革有直接的关联。
2002年，麻城进行了比较彻底的税费改革，农民负担大幅度减轻。税费改（革）后，全市农民总负担（两税两附加）为6926万元，比改革前减少5437万元，下降43%；亩平负担82.14元，比改革前减少61.6元，下降43.2%；人平负担69.51元，减少45.27元，减负39%以上。在我们调查的有些农户甚至减少50%以上。税费减轻了，农民上交的积极性及支付能力也增强了，不少多年未交税费的“钉子户”和“困难户”也主动上交，出现了“多年来从未有过的农民踊跃纳税的喜人局面”。
税费改革不仅减轻了农民的税费负担，一系列配套改革也有效地制止了乱收费、乱摊派的行为，规范了政府的行为和农税的征收方式，为农村税费征缴提供了制度条件。尤其是改革大大强化了农税干部的责任，要求他们从简接的征管者向征收者转变，努力完成征管任务。从麻城农税夏征中，我们也发现，农税征收体制及征收方式已经开始发生一些变化。最为突出的表现之一是从乡村干部征收为主向农税干部征收为主转变；二是农税干部从间接代征向直接催征转变；三是从向农民收税向农民主动纳税转变；四是从农税的突击征收向常年征收转变。这些均表明改革在实践中开始发生作用。在农税干部的征收行为和征收方式发生变化的同时，农民的纳税行为也开始发生了变化，其结果是大大提高了征税的效率。
其实，农税征收体制及征收方式的转变不只是具有效率上的意义，更重要的是有着重要的社会政治意义，尤其是麻城的改革旨在建立一种相对独立的农税征管系统，独立行使征税权，而乡镇政府不再直接征税，从而实现“税政分离”，这对国家与农民的关系及农村基层治理方式有着深刻的影响和意义。
