乡村社会治理变迁与多中心民主协作治理制度的创新
出处：论文网
时间：2007-05-29
20世纪80年代初以家庭联产承包责任制为内容的农村土地产权制度改革。催生了我国乡村社会治理模式的变迁。村民自治制度代替了人民公社体制。国家放松了对农村社会的全面直接控制。村民委员会的直选。促使了农村社会治理开始发生了从“官治”向“官民共治”和最终走向“民治”的多中心治理模式的转型。在历史上。我国乡村社会治理曾面临多次转型。而当前农村社会治理面临的主要问题是。如何深化和细化村民自治制度。从而实现我国基层民主从“理念”层面向“现实”层面的回归和落实。而民主参与的“广泛性”与“有效性”之间矛盾的妥善解决。依然是解决这一问题的关键所在。为此。许多地方在创新农村领导和管理体制方面进行了积极的探索。创造出不少好的经验和做法。
浙江省温岭市的“民主恳谈会”就是其中一种富有特色和代表性的做法温岭市的“民主恳谈会”创始于1999年6月。“民主恳谈”的内容已经由先前的思想政治工作。深化为健全和完善“民主决策、民主管理和民主监督”的基本功能“民主恳谈” 这一制度创新治理模式也已经在全市各乡镇(街道)、村、社区、非公企业、市政府职能部门等全方位的推开。五年来。全市参加恳谈的群众已达50多万次，提出的意见、要求和建议4万余条。
温岭“民主恳谈”的成功经验已引起了专家学者、新闻媒体的高度关注。并荣获了第二届“中国地方政府创新奖”。2003年l1月。笔者怀着对“民主恳谈会”模式成功经验的极大兴趣。曾经三次现场观摩了恳谈会的现场。并获得了大量第一手的资料。本文试图运用西方新近兴起的治理理论。对温岭市村级“民主恳谈会”作一深入剖析，以期能够对中国农村治理转型与制度创新作出力所能及的探索。
一、民主恳谈会是“多中心治理模式”的成功制度实践
村级多中心治理以农村社会公共服务的有效供给为目标导向。其要求权力来源的多样性和参与主体的多元化。大家在平等对话和共同协商的基础上达成共识。以致形成一个共同的目标。组织形成平等伙伴关系的治理网络。从而能对乡村公共事务进行有效的治理。以达至“善治”的状态。当然。多中心治理模式本身还不能简单地等同于。当前已在我国普遍推行的村民自治制度。村民自治制度只是为多中心治理模式的实践提供了可行的制度运作平台。民主从来都只是一种有效的工具和手段而村级治理中的民主和国家层面上的民主更有本质的区别 国家层面上的民主意味着多数通过的决议。能够以强制的手段迫使少数人遵守和执行：而村级治理中的民主只是社会层面上的民主。其权威也只限于社会层面。多数通过和形成的决议不能以强制性的手段迫使少数人遵守和执行。任何有关村级公共事务的重大决策。都须村民们共同商议讨论，得到村民的同意。才能保证决议的合法性和有效性。温岭“民主恳谈会” 的成功经验即是把村民自治制度和多中心治理模式进行了有机的结合。
在一系列相关制度的配套作用下。使村民自治制度得到了深化和细化。
(1)民主恳谈会为村民提供了“沟通、协调和对话”的公共论坛 温岭市创建的民主恳谈会为村民搭建了这样一个平台。使得干部和群众能够面对面地进行沟通、对话与交流。公开相关信息。让群众参与讨论、决策村级公共事务和公益事业。比如。在温岭市箬横镇东洋村。有一个井然有序、繁荣的钢材市场。村民们都说：“市场能有现在这个景象。多亏了几个月前的民主恳谈会!两年前。这个村原本想把市场向外承包招标。有些村民认为村干部搞的承包方案“不够透明”。结果闹了一场，导致招标“流产”。从此。市场管理找不到责任人。变成了无人把舵的“漏底船”。
2004年年七月，在镇里帮助下，村班子成员走访村民。搜集了有关市场管理的多种建议。然后与党员和村民代表一起，将其归纳为4个方案：租赁、摊位承包、整体出租和整体承包。交由民主恳谈会商议。这一下来了200多村民。他们认真地讨论开了：租赁吧，等于把法人代表换成外村人，不放心：按摊位承包吧，“螺蛳壳里做道场”。太分散。整体出租吧，好像是卖给了人家。议来议去，还是整体承包稳妥，村民每年可有几万元承包款人账。旱涝保收。等大家讨论有个眉目时，村里紧接着召开村民代表会议，结果都同意整体承包。村党支部书记江中民憨笑着说：民主恳谈会其实就是个“诸葛亮会”。必须把群众当成“诸葛亮”。村上的事情怎么管。只有让老百姓发表看法才管得好。
(2)民主恳谈会教育了村民群众。使群众具备了较良的民主素养。平等观念深入人心 参与式民主理论的主要代表人物麦克弗森在其著作中指出。公民只有不断地、直接地参与国家和社会的管理，个人的自由与发展才能充分体现。在民主恳谈会上。村民们在进行相互对话时，难免会在一些问题上产生明显的分歧。但群众却依然表现了很好的尊重异见的涵养。颇有英国上议院“贵族”议员的遗风。站起来发言时。言必称“感谢大家给我一个发言的机会”。“前面的同志讲得都很精彩，下面我想发表一点个人的看法。说得不好请大家指正”。在民主恳谈会上。干部和群众之间完全是平等的伙伴关系。大家为了一个共同的公共事务治理的目标。而聚集在一起进行广泛而深入地讨论。有这样一个案例。在温岭市石桥头镇小学搬迁建设选址的恳谈会上。总共有5套方案提供给群众讨论。大家普遍对第3套方案比较拥护。结果最后的决议却是靠近镇政府所在地的第5套方案。台下一片哗然。群众纷纷指袖离席。一个群众直接走到台前大声质问镇党委书记、镇长：“还民主呢?民主你娘个头呀?”台上的镇领导十分尴尬，一时问下不来台。最后这个决议也只能作罢。温岭市的民主恳谈会成为了群众民主教育的学校。让他们学会了平等和尊重。这正尤如广为人知的美国早期英格兰地区的乡镇民主。美国人民在较早时期开始的社会基层和地方政府中的民主治理活动。培育出了有利于美国民主制度成长的因素。托克维尔对美国人民通过结社直接管理或参与管理地方公共事业的做法赞誉有加。时至今日。这仍然是被认为是美国民主中最有活力同时也是最有价值的部分。
(3)民主恳谈会有效地化解了民主参与的“广泛性”与“有效性”之间的矛盾。民主的价值和魅力正在于充许公民自主决定和个人利益密切相联的公共事务。直接民主即公民能直接参与公共事务的决策曾经在历史上成为无数人梦寐以求的理想。可是人类历史已经不断地证明了直接民主无法解决“民主与效率”之间的矛盾。不可能在较大范围内实施但不可置否的是。直接民主在乡村治理中有广泛的发展空间。乡村社会是一个熟人社会，村民们彼此之间相互了解。能够相互尊重各自的利益诉求。每个人都是自已利益的最佳知情者。村级公共事务是和村民利益密切相关的事务。只有让村民广泛地参与到公共事务中来。才能保证村民的利益得到到尊重和维护。但我国长期以来的民主只是仅仅停留在法律层面和理念层面。与现实生活中人们的实际行为有较大距离。这容易导致传统意义上的民主内涵往往只侧重于民主理念本身。强调事务处理的结果。而不关心事务处理的过程。在如此民主内涵的指引下。人们一般特别关注选举活动。一旦选出了代表或领导人后。民主的任务也就差不多宣告结束了。
温岭市的“民主恳谈会”实现了从理念上的民主、结果性民主逐渐向实效性民主、过程性民主的转变。民主的实施不仅仅停留在选举这一环节。更多地还拓展到了民主决策、民主管理和民主监督等诸多环节。民主参与的主体扩展到了全村的村民。任何对今天“恳谈会”的议题感兴趣的村民都可参与。到会场畅所欲言。充分表达个人的意见。民主恳谈的议题及程序都以法律制度的形式进行规范。从而充分保证了决策的有效性。在温岭市的农村。凡是涉及村级集体资产的增值、变更、租赁、出售和集体举债。村民承包土地的调整、租赁、出让、股份化、重大工程项目、公共项目的立项、建设以及村规民约、村民自治章程、村民代表议事制度、村级财务开支等村里重大事项。都必须召开民主恳谈。由村民来民主决策、民主管理、民主监督 “越来越多的农民是通过这种民主实践学会了如何维护自身权益。然后。他们就会反过来主动要求和推动这种民主实践 ”横镇党委宣传委员陈美霞深有体会地说。该镇某村村民就以“没有开过民主恳谈。我们不知道”为由。断然对村里一项决策提出异议。而在松门镇松建村。村里聘一个护林员、一个管抽水机的工人。村民代表都要求以无记名投票表决。
二、民主恳谈会的制度运行机制分析
民主恳谈的运行实际暗含着一套基本制度。归纳起来包括以下几方面：民主恳谈的议题、民主恳谈的主持人及乡镇、村两级干部的角色、民主恳谈的参与人、民主恳谈内容、民主恳谈重要事项和决策制度、民主恳谈挂牌销号制度、民主恳谈的实施监督机制。正是这些基本制度使温岭市“民主恳谈”能够正常有序地运行且不断得到创新并向前发展。
