从村治过程看乡村关系
出处：论文网
时间：2007-05-29
4 通过行使监督权影响行政村的财务决策 乡镇政府通过各种方式对村级财务进行监督和控制，主要有间接监控和直接监控。乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性的意见，是为间接监控； 乡镇统一收取乡村税费，向村干部发放工资或奖金，是为直接监控。有的乡镇要求行政村把财务收支情况每月送乡镇审计所审计一次，审计的内容包括村提留款收支是否合理，计划生育罚款、土地管理费、电费等是否按政策收取，村各项公务开支是否合理等等。 5 通过联村干部影响村治的决策 联村干部又称包村干部，系受乡镇政府委派，负责监督、指导和帮助村干部解决疑难问题的乡镇干部。从笔者目前掌握的资料看，委派联村干部是全国各地乡镇政府流行的一种做法。联村干部有两种，一种是驻村干部，长期在农村蹲点； 另一种是不驻村干部，不定期到农村指导工作。联村干部影响村治决策主要有两种方式：一是参加村里召开的会议，在会议上传达上级政府的文件精神，传达上级政府对村治的要求，并依此提出建议； 二是与村民直接接触，了解村民的意见和要求，然后反映到村级组织及乡镇政府。 6 通过投入一定的人力物力参与村治的决策执行 村民会议作出的决策难以执行时，往往求助于乡镇政府。在这种情况下，乡镇政府“充当着村干部的保护神”。乡镇政府认为有必要时，会投入一定的人力物力帮助行政村解决问题，如道路建设、新村建设、计划生育、收取税款等方面的事宜。对于计划生育、收取税款等方面的决策执行，由于执行难度较大，乡镇政府往往介入较深。例如，1995年8月，河南省兰考县三义寨乡为了扭转计划生育工作的落后局面，乡政府组织近200人的庞大征款队伍，开进各村各户征收所欠的超生罚款，引起村民的强烈不满。一部分村民集结砸毁乡政府大楼。事后，乡党委书记、乡长受到了党纪处分。 2002年12月，陕西省安康市汉滨区关庙镇政府为了清收教育、道路集资款，向杨寨村派出了以一名副镇长为组长的收费突击队，在清收村民尚玉贵老汉的31185元欠款时，与其发生推搡，导致尚老汉倒地身亡。2002年11～12月，河南省宜阳县的13个乡镇为了征收农业税，向农村派出征税突击队，突击队的规模少则50人，多则200余人。在征税过程中，突击队与农民发生严重冲突。据2001年8月国务院纠风办、农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制办关于2000年下半年至2001年上半年涉及农民负担的恶性案件的情况报告透露：在2000年下半年至2001年上半年期间，全国各地的乡镇干部参与农村收取各种税款的过程中，引发恶性案件26起(比上年同期增多7起) ，死亡26人，180人受到党纪政纪处分，17人移送司法机关依法处理。 四、违规的行政干预 国家权力对农村社区的管理并没有因为实行村民自治而取消，乡镇政府对所辖行政村的行政干预是必要的。但是，在实行村民自治的背景下，乡村关系已经发生了深刻的变化，乡镇政府对农村的治理从内容到形式都已经发生了变化。村民自治这一政治制度的显著特征之一就是国家在很大程度上还权于社会，乡镇政府以行政命令管理农村社区的方式受到了极大的限制。有些乡镇干部对于这种变化感到很不适应，超越权限的行政干预是十分普遍的现象。据《中国青年报》，中组部公布反映违反《党政干部选拔任用工作条例》的举报电话达12 380次。中共河北省委、山东省委组织部门提供的情况表明，有关干部选拔不公的举报并不多，而举报乡镇和村级干部违法施政的占80%。乡镇政府在控制和影响村治体系运行的过程中，超越自己的权限，作出有悖于法律法规的决定，以行政命令干预本应由村民自行决定的事宜，这就是违规的行政干预。问题比较严重的主要有以下几种情况。 1 违规任免村委会成员 尽管乡镇干部对于村委会成员的任免程序是心知肚明的，但乡镇政府违规任免村委会成员的现象还是经常发生。赵寿星在《论中国乡镇政府与村民委员会的关系问题》一文中指出，乡镇政府违反《村民委员会组织法》规定的民主程序，擅自委派、指定或者撤换村委会成员，是一种十分普遍的现象。她还列举了河南、湖北、重庆、河北、海南、江苏等省的乡镇政府违规任免村委会成员的不少案例。 从近几年媒体披露的情况看，全国各地或多或少存在类似的问题。在这一方面，湖北省潜江市是个典型。该市在1999年4月曾被民政部表彰为村民自治模范市。具有讽刺意味的是，那里的乡镇政府撤换村委会成员十分随意。在1999年9月～2001年5月间，全市329位选举产生的村委会主任被乡镇组织及个人违规宣布撤换的达187人，占总数的57%，选举产生的村委会副主任、委员被撤换的达432人。619位村委会主任、副主任、委员被撤换后，接替他们职务的，无一人是经村民依法选举的，而全由镇党委、政府、党总支、村支书等组织或个人指定任命，涉及269个村，占全市329个村的81.7%。 2 以行政命令干预生产经营决策 在人民公社时期，公社对生产大队的生产经营决策拥有完全的决定权。实行村民自治以后，这种情况已经发生了质的变化，生产经营活动是村民自己的事情，乡镇政府对村民的生产经营活动只有指导的义务而没有包办决策的权力。但有些乡镇干部不习惯于这种变化，乐于以行政命令干预行政村的生产经营决策。例如，黑龙江某县各乡镇为了完成省里推广的“覆膜玉米”工程，强迫农民购买其经营的“覆膜玉米”种子，农民为此不断上访； 为了完成县里规划的亚麻种植任务，以行政命令“逼农养麻”，造成各行政村为此背负上了沉重的债务。有时乡镇政府根据自己对市场的判断而向所辖行政村下达生产经营的指令，其用心是好的，但这种指令却是违规的。例如，河南省汪堤村所在的乡，党委和政府(行政机关) 实施“逼民致富工程”，于1994年向该村下达修建蔬菜温棚的指令，给该村村民造成一定的损失。另据程同顺的调查，全国不少地方有类似情况的发生。 3 违规剥夺行政村的财务决策权 乡镇政府通过“村财乡管”的方式，非法剥夺所辖行政村的财务决策权，这是一种十分普遍的现象。“村财乡管”的形式主要有以下几种：一种是村里所有资金、账目都交乡镇的农经站和信用社，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡镇农经站审核、批准； 另一种是将资金的使用权、管理权、审批权分开，村里用钱但不允许存钱、管钱，村里存钱过多或不将多余的钱交存于乡镇，将按贪污论处，乡镇农经站能管钱、存钱，但不能用钱、批钱，乡镇政府能批钱但不能管钱； 第三种是将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。 “村财乡管”不仅是一种侵权行为，而且给行政村的财务开支造成了极大的不便。其主要弊端有二：一是使村里失去了自己的财务决策权； 二是为乡镇侵吞、挪用村级财产提供了便利。按照村组法的规定，村级财务应由村民自己管理，乡镇政府可以行使监督权，但越俎代庖的做法是不可取的。遗憾的是，全国有不少地方正把“村财乡管”作为一种经验在推广。 五、结语 从村治过程的角度分析乡村关系，可得出以下几个结论： 1 在实行村民自治的背景下，乡村关系并非只是简单的指导与被指导的关系。就乡镇行政机关与村民委员会之间的关系而言，它们是指导与被指导的关系； 但是乡镇政府与行政村的关系，则既包涵指导与被指导的关系，也包涵领导与被领导的关系。 2 在乡村关系的问题上，有必要厘清政务与村务的区别。政务与村务性质不同，政务体现政府的意志，主要包括计划生育、服兵役、收缴税款、公安司法、民政事务、文化教育； 村务则是涉及本村村民利益的事务，主要包括本村范围内的公共事务和公益事业、经济和社会发展规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及相关制度的建立等。 在处理政务方面，村党支部和村委会执行乡镇政府的命令是理所当然的； 至于村务，属于村民自治的范畴，应由村民做主，乡镇政府可给予指导，但不能干预。 3 乡镇政府在乡村关系中处于主导地位，乡村关系的正常化取决于乡镇政府。在推进村民自治的进程中，乡镇政府违规的行政干预是破坏乡村关系的主导性因素。因此，杜绝违规的行政干预是村民自治健康发展的必然要求。
