立法的效力问题研究

作者：沙兆华

时间：2007-07-28

    2．我国特有的“二级”立法体制导致了法律被划分成“基本法律”和“其他法律”，又由于两者无法划分清楚，最终导致了全国人大和全国人大常委会的立法权限混乱。[5]
    不论是一院制还是两院制的国家，立法权都是一元的，实质上都只有一个立法主体。因为不管立法权力如何在两院间分割，法案通过权是统一的，两院只是用来平衡立法机关内部利益的冲突。而我国的全国人大和全国人大常委会，不管他们之间存在多少联系，毕竟它们分别通过不同的法律，它不同于一院制，即不是一元的。但全国人大可以撤销全国人大常委会制定的不适当的法律，而且全国人大常委会的组成人员由全国人大代表选举产生，他们之间种种的密切联系又使我们不能把他们当成完全的“二元”立法主体，所以只能说这是一种“二级”立法体制。这种“二级”立法体制导致了所有问题的产生。
    首先，“二级”立法体制意味着要把完整的中央法律分割成“基本法律”和“其他法律”两个层次。
    1954年宪法只规定了全国人大常委会有解释法律的权力，1955年根据形势需要全国人大对全国人大常委会两次授予部分立法权，但1957年到1976年全国人大和全国人大常委会在国家政治生活中没有发挥什么作用，所以它们之间的立法权限没有发生什么冲突。1982年宪法考虑到我国全国人大的特点，采取了进一步加强全国人大常委会立法权的做法，以此弥补全国人大在行使立法权上的不足。《立法法》对这种现实进行了确认。从这种“二级”立法体制的历史形成来看，不仅使全国人大常委会的立法权极度膨胀，产生了合法性危机，而且想当然的将完整的中央法律分成“基本法律”和“非基本法律”，这都是为了迎合这种“二级”立法体制所造成的。作为调整有机的社会关系的法律是没有办法加以分割的，不论是按照重要性，还是特殊和一般的关系。正如上面讲到的，很多学者去努力界定“基本法律”和“其他法律”，但他们是“剪不断，理还乱”。从我国的现实来看，我国正处于社会改革期，社会关系正在调整分化中，是不稳定的，要想明确划分“基本法律”和“其他法律”是相当困难的。
    其次，这种“二级”立法体制使“基本法律”和“其他法律”之间的法律冲突如何解决，在《立法法》上作出了自相矛盾的规定。
    规范性法律文件之间的冲突可区分为两种情况：一是合法冲突，即因职权的交叉、重叠而难以避免规范性法律文件就同一事项作出重复规定或作出不同规定的情形。这种情形本身是法律所允许的，甚至有的就是法律本身造成的。例如，行政规章和地方性法规，一个是遵循“条条管理”原则，一个是遵循“块块管理”原则，两者容易发生交叉冲撞。二是违法冲突，主要是指某一个规范性法律文件本身因违反上位法的规定而导致的与其他规范性法律文件的冲突。这种冲突的产生使违反上位法规定的下位法一开始就失去了效力，国外是通过司法审查来解决的。[7]而合法冲突产生时，相冲突的规范性法律文件都是有效的，只能通过裁决制度加以解决。
    法律冲突的解决规则是明确的，但由于我们认为的将法律分为“基本法律”和“其他法律”，又无法在法律上进行明确的界定，所以全国人大常委会到现在也没有作出相应的立法解释，《立法法》也避而不谈。这使得“基本法律”和“其他法律”之间的法律冲突具有了合法冲突的特征。但全国人大的地位高于全国人大常委会，又使得两者之间是违法冲突的特征非常明显。面对这种现实的冲突，《立法法》也无能为力，只好作出自相矛盾的规定。不过即使是矛盾的规定也是有问题的。全国人大常委会对法律之间的冲突进行裁决的规定，违反了宪法的规定。而全国人大有权撤销全国人大常委会的不适当的法律的具体程序却没有明确规定，使得全国人大的这种职权不可能得到行使。实际上，全国人大也从来没有行使过。或者更进一步说，全国人大常委会压根就不认为它的常委会和自己制定的法律相冲突，有时人们就把全国人大常委会制定的法律当然的认为和全国人大的相一致。
    （三）问题的出路
    对于“基本法律”和“其他法律”的位阶问题，立法现实和法律规定出现了矛盾，急需解决。这是建设和完善社会主义法律体系的必要步骤，对社会主义法治的意义重大。问题分析到现在，我们可以看出，“基本法律”和“其他法律”的位阶，已经不单纯是立法制度层面的问题，不是让全国人大常委会解释就能解决的问题了，这更是一个关系到国家权力结构调整的宪政问题，并带有路径依赖的性质。我倾向性的认为，这个问题的根本症结在全国人大和全国人大常委会的立法权限混乱，是我国特有的“二级”立法体制造成的。那解决问题的关键也是要改变这种现状。但改变现状谈何容易，宪法修改已经很困难，更不要说修改政体了。
    笔者不想以制度设计者自居，只想谈一些已有的思路，以期引起大家的思考，当然我并不完全赞同下面的两种想法，具体的还需等待现实的进一步发展。一种考虑是，通过缩小全国人大的代表数使代表走向精英化和独立化，使其真正能行使立法的职能，同时，将法律解释权赋予一个独立的机构，使其能够有效的监督常委会的基本法律修改权。[8]在这种情况下，“基本法律“和“其他法律”的格局没有变化，但大致可以确定它们的位阶，“基本法律”的位阶高于“其他法律”，但并不是说它们之间就一点问题没有了。一种考虑是，把全国人大制定法律的权限剥离出来，全部赋予全国人大常委会，只保留制定宪法和修改宪法的权限。其理由有四：首先，这是一个以“规范”对应“事实”的做法，顺理成章；其次，可使全国人大腾出时间和精力作好其他工作；再次，可明确宪法和法律的位阶差别；最后，可使“二级”立法体制变为“一级”立法体制，以解决一系列的矛盾和混乱。这样，到时就没有“基本法律”和“其他法律”的区别，其位阶就不再是一个问题了。当然，以目前全国人大常委会的规模确实存在一个扩大民意基础的问题，那就是有必要增加委员的人数。多少人合适是一个值得研究的问题。关键是要在工作效率和民意基础之间求得平衡。还有全国人大常委会的会期制度要改革等等。[5]

【注释】
　　[1]乔晓阳：《立法法讲话》，284页，北京，中国民主法制出版社，2000。　
　　[2]姚建中：《法律效力论纲》，载《法商研究》，1996（4）。　
　　[3]张根大：《法律效力论》，182—184页，北京，法律出版社，1999年。　
　　[4]邓世豹：《论授权立法的位阶》，载《河北法学》，2000（5）。　
　　[5]章乘光：《全国人大及其常委会立法权限关系检讨》，载《华东政法学院学报》，2004（3）。　
　　[6]在韩大元，刘松山：《宪法文本中“基本法律”的实证分析》中，作者对基本法律作了深入的分析和划分，载《法学》，2002（4）。　
　　[7]参见胡玉鸿、吴萍：《试论法律位阶制度的适用对象》，载《华东政法学院学报》，2003（1）。　
　　[8]林彦：《基本法律修改权失范及原因探析》，载《法学》，2002（7）　
　　
【参考文献】
　　1．乔晓阳：《立法法讲话》，北京，中国民主法制出版社，2000。　
　　2．姚建中：《法律效力论纲》，载《法商研究》，1996（4）。　
　　3．张根大：《法律效力论》，182—184页，北京，法律出版社，1999。　
　　4．邓世豹：《论授权立法的位阶》，载《河北法学》，2000（5）。　
　　5．章乘光：《全国人大及其常委会立法权限关系检讨》，载《华东政法学院学报》，2004（3）。　
　　6．韩大元，刘松山：《宪法文本中“基本法律”的实证分析》中，载《法学》，2002（4）。　
　　7．胡玉鸿、吴萍：《试论法律位阶制度的适用对象》，载《华东政法学院学报》，2003（1）。　
　　8．林彦：《基本法律修改权失范及原因探析》，载《法学》，2002（7）。　
　　9．蔡定剑、王晨光主编：《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检查出版社，2001。　
　　10．周旺生主编：《立法学研究》（第一卷），法律出版社，2000。　
　　11．张中秋、张明新：《对我国立法权限划分和立法运行状况的观察与思考》，载《政法论坛》，2000（6）。　
　　12．胡玉鸿、吴萍：《论法律合法冲突的制度成因》，载《学习与探索》，2002（6）。　
来源：北大法律信息网　

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