我国外资政策调整的影响分析与政策建议
（一）政策优势正在逐步消失
改革开放初期，我国的经济主体结构单一、市场化程度很低，投资环境与国际水平相差甚远，为了加快经济发展进程，采取了积极有效利用外商直接投资的经济发展战略，并向外资企业提供了各种政策优惠。但是随着我国经济体制改革的逐步深入和市场化程度的不断提高，多元化的经济主体结构已经初步形成，投资环境也得到了明显改善。外商投资企业长期享有的部分超国民待遇陆续取消，目前仅在投资设备进口、加工贸易管理和企业所得税方面保留了一些区别于内资企业的优惠政策。但实际上这些政策与韩国、东南亚国家相比已经没有什么优势，在优惠期限、行业准入限制等方面甚至处于劣势。
（二）流入我国的直接投资增长存在不确定性
90年代的经验表明，我国吸收外国直接投资的增长趋势与国际直接投资增长趋势并不完全一致，多数年份出现反向变化，即在国际直接投资快速增长时期流入我国的外商直接投资增长明显回落；而在国际直接投资萧条时期我国吸收的直接投资会出现强劲增长。这种特点说明二者之间、特别是我国与美国等主要资本流入国之间在吸收国际资本方面存在一定替代关系。2002年中国吸收外资首次超过美国位居世界第一位，并不能说明我国的引资竞争力已经超过美国，主要是由于“911”和美国股市疲软、企业信誉危机等因素的影响，带有很大的偶然性。短期来看，美国资本市场的低迷仍然要持续一段时期，这有利于我国吸收外资的增长，但是随着美国等世界主要国家经济复苏、资本市场再度出现繁荣，同样有可能导致流入我国直接投资的减少。英国经济学人资讯社（EIU）4月1日发表的报告认为，中期内美国仍为全球FDI的主要目的地，在2004～2007年期间将占世界FDI总量的1/4，对此，我们必须有清醒的认识。 （三）在建立自由贸易区方面相对滞后
随着区域经济一体化趋势的不断加快，各种层次的自由贸易区纷纷建立，世界经济格局出现了很大变化。自由贸易区的建立，有利于促进区域内成员之间的相互投资，同时能够吸引区域外企业为了达到零关税进入自由贸易区市场的目的到区域内进行投资。因此，作为重要自由贸易区成员的发展中国家在吸引外资方面更具有竞争力，墨西哥就是一个典型例子(墨西哥是NAFTA成员，并且与EU签署了自由贸易协定，因此，在墨西哥投资的企业，其产品可以零关税进入两大市场)。目前在东亚范围内各种形式的自由贸易区开始出现，日本、韩国之间已经在建立自由贸易区方面取得进展(2002年7月日本和韩国正式启动了由政府官员、学者和企业代表共同参与的日韩FTA研究计划，预计2004年完成研究报告，2005年启动政府谈判)，而且都在积极准备与东盟国家建立自由贸易区。这将十分有利于韩国和东南亚国家吸收更多外国投资，对我国吸收外资会带来一定分流压力。
（四）投资环境还存在很大差距
调查显示，尽管我国已经在完善基础设施等“硬件”环境方面取得明显效果，但是诸如政策制定缺乏透明性、变动频繁，各地政策执行不尽统一、具有随意性，政府工作效率低、缺乏服务意识，市场监管不力、出口退税困难重重等外商关于“软”环境方面的批评依然强烈。此外，从企业税赋来看，一方面，我国的企业社会保障支出相对于薪酬的比例高于韩国、印度和东南亚各国；企业所得税率（法定税率）仅低于印度2.7个百分点，高于韩国、东南亚国家5～10个百分点；个人所得税最高税率仅低于越南5个百分点，高于韩国、印度和东南亚国家5～20个百分点(参见日本贸易振兴会《亚洲的投资环境比较》2002年5月)。由此可见，在没有政策优惠的条件下，外资企业税赋成本明显高于主要竞争对手。另一方面，我国目前存在的法定税赋之外的“乱收费”现象对外资企业投资环境的危害更为严重。
（五）知识产权保护形势依然严峻
知识产权保护程度是投资环境的重要方面。长期以来，国内存在的侵权行为成为困扰外资企业的难题之一，许多企业为此付出了高昂成本。虽然政府加大了打击力度，但是效果不够明显，制假售假现象依然十分猖獗。根据日本贸易振兴会2002年一项针对在华日资企业所进行的问卷调查结果，回答说自身受到侵权的企业和认为中国国内的侵权行为具有进一步恶化趋势的企业比重都超过了50％。此外，近60％的企业对中国政府打假行动的实际效果表示不满意。由此可见，这种状况对外资企业的投资信心已经产生了很大影响。
（六）有利于购并投资的制度环境尚未形成
随着资本市场趋于稳定和经济复苏，购并形式的直接投资仍然会出现大幅度增长势头。尤其是IT制造业和金融、石油化工、机械设备等大型投资多数是按照购并方式运作的，墨西哥2001年吸收外资的高速增长主要就是来自美国城市银行集团大规模购并投资的贡献。但是我国的购并活动刚刚起步，相关法律制度尚未形成，并不具备大量吸收购并投资的制度与操作条件。这将大大降低我国吸收外资的竞争力。
四、取消外资企业优惠政策可能带来的负面影响
目前理论界和实际经济部门关于外资政策调整问题存在一些不同看法。一部分观点认为应该尽快调整外资企业的优惠政策，在实施内外统一的企业所得税税率的同时，取消外资企业设备进口免税政策。毫无疑问，构筑一个多元化的经济主体结构，实现各种所有制企业的公平竞争是中国经济体制改革的重要目标之一。随着投资环境的逐步完善和市场化程度的不断提高，取消目前外商投资企业所享有的优惠税率等“超国民待遇”也是一种必然。但是，在目前形势下如果取消外商投资企业的优惠政策，将会进一步加大我国在引资竞争中所面临的压力和困难，并给经济增长带来一些不利影响。
首先，取消优惠政策可能导致流入我国的外商直接投资增长趋缓，甚至出现下降。在我国原有的政策优势已经基本消失的情况下，取消对外商投资的税收优惠，意味着外商投资的成本、特别是其中的进口设备关税和海关代缴税税赋会明显上升，并改变投资者的收益预期。为了回避这些成本，跨国公司可能选择其他具备政策优惠和综合成本优势的国家进行投资。1996年4月我国一度取消了对外商投资设备进口征税的减免优惠，结果导致1996~1997年连续两年出现外商直接投资协议额的大幅度下降，流入东南亚国家的外资比重却明显上升。直到1998年重新恢复对鼓励类和允许类直接投资进口设备减免税政策之后，协议额的下降趋势才得到抑制。但已经对其间及以后实际到位资金增速的大幅度回落、甚至转为负增长产生了一定影响。
其次，外商直接投资增速回落或出现负增长，将对全社会投资增长、乃至经济增长产生一定负面影响。按照实际到位资金计算，目前外商投资企业投资在我国全社会投资中的比重超过10％，新增投资的减少或下降，都将对全社会投资增长产生直接的影响。以1999年为例，当年外商实际到位资金减少11％，仅此一项因素的影响，就使得全社会投资少增长了1.1个百分点，在当时通货紧缩趋势加剧、投资需求严重疲软（全社会投资增长仅达到5.1％）的背景下，对宏观经济稳定的影响很大。2002年我国能够在世界经济普遍萧条的背景下实现8％的较快经济增长，在很大程度上得益于外商直接投资的恢复性增长和外资企业出口的强劲增长。此外，目前主要来源于外商投资企业的涉外税收、外资企业工业增加值、外商投资企业出口在全国税收、工业增加值和出口总额中的比重也分别达到了19％、28％和52％左右的水平，因此，外商投资增长形势的变化会对这些经济总量产生相应影响。
再次，通过吸收外资促进产业结构调整的政策效应可能减弱。引进先进技术、资本和管理知识，促进国内产业升级和结构调整是我国产业政策的一个重要内容。20年来吸收外资的实际经验表明，由于外商投资企业在资金、技术等方面的明显优势，对提升我国制造业整体的装备程度和技术水平发挥了举足轻重的作用。但是由于比较优势等内在因素的影响、跨国公司的投资相对集中在我国的劳动密集型行业或资本密集型行业的劳动密集型加工环节（如电子通讯设备的非核心技术部分的加工、装配环节），这样的结构性因素在一定程度上抵销了外商投资本身的资本和技术优势，使得外商企业投资对整体产业结构的提升效应有所减弱(赵晋平：“吸收外资的产业政策研究”《管理世界》2002年5期)。为了进一步提高吸收外资对资本和技术装备水平升级的影响，吸引外商向资本密集型行业和加工环节投资的产业政策导向具有十分重要的意义，为此需要保持有效的政策调控手段。从鼓励发展的资本密集型产业投资来看，投资设备和技术投入占有相当高的比重。因此，在国内缺乏足够替代能力和进口关税仍然较高的条件下，对这些鼓励类行业的投资设备进口免征关税及进口环节增值税和实施一定的企业所得税减免仍然是最为有效的政策手段之一。1997年我国取消新批外资企业设备进口税收优惠之后，外商投资项目平均规模比上年下降了18.5％，1998年重新恢复这项政策后，这一指标又很快上升了8.4％；此外，从产业结构的变化来看，1997年外商工业投资比重比上年下降了9个百分点，其中机械、交通运输设备、电气机械行业等资本密集型行业的合计比重由上年的9.6％下降到2.8％，1998年又出现不同程度的回升。这些变化反映了此项政策对外资项目的资本、技术水平以及产业结构的直接影响。
五、政策建议
（一）将建立内外资企业统一的政策体系确定为我国外资政策调整的中长期目标
从长期来看，随着市场化改革的深入和投资环境的不断完善，对于外商投资企业来说，我国目前存在的许多制度性成本因素将逐步消除，综合实力会真正成为各类企业之间竞争的决定性因素，在这种环境下，吸收外资将具备由政策鼓励向市场引导转变的条件，方能真正实现各类企业之间的公平竞争。
（二）现阶段，应当保持吸收外资鼓励性政策的连续性和稳定性
为了提高对跨国公司投资的吸引力，在世界各国的引资竞争中保持必要的优势，今后一个时期我国需要继续实施吸收外商投资的鼓励性政策，对面向国家鼓励行业或地区的外商投资给予减免投资设备关税、海关代缴增值税和企业所得税的优惠待遇。
（三）为实现长期政策调整目标作好过渡性安
为了防止过快的政策调整可能对经济增长产生的负面影响，对于中长期的政策调整目标，有必要作好过渡性安排。其基本方向是由按照企业身份确定的政策优惠逐步向按照鼓励内容确定的优惠政策转变。进口设备的减免税收政策应当与国家的产业政策相结合，对于面向鼓励行业投资的所有企业逐步给予优惠；企业所得税优惠政策则应当与地区政策相结合，如对于面向国家鼓励的中西部和其他特殊区域投资的所有企业逐步给予优惠等。
（四）对进入保税区、出口加工区等特殊区域的外商投资实行长期的鼓励性政策
由于进入保税区、出口加工区等特殊经济区域的外商投资企业，主要从事加工贸易，便于政府对其进行海关和税收监管，应当成为继续政策鼓励的主要内容之一。而对于向这些地区集中的企业除了长期给予投资设备、原材料等必要生产手段以免征关税、进口环节的海关代缴税等优惠之外，也可以在企业所得税或其他税收（包括地方性税收）优惠方面给予地方政府一定的灵活性。
（五）政策调整要注意对投资者收益预期的影响
企业投资行为的变化主要来自收益预期改变的影响。因此，在外资政策调整过程中应当避免对外国投资者收益预期可能产生的负面影响。政策调整的过渡时期，如果要缩小税收减免幅度或范围应当与相应幅度的关税下调或其他有利于企业降低成本的政策配合实施。此外，如果政府能够在清理和彻底解决“乱收费”问题、严格保护知识产权和规范市场交易行为等方面取得明显成效，也会为今后政策调整提供更大空间和可行性。今后相当长时期，政府应当始终将改善投资环境作为吸收外资工作的重中之重。
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