县级政府资金使用效率分析
第六章 提高政府资金使用效率的对策与建议
随着财政体制改革的不断深入,加强政府资金管理,提高政府资金使用效率越来越受到社会的广泛关注。本文在第二章论述了我国县级政府资金使用的现状及存在的问题，以及在第三章探讨了导致我国县级政府资金使用效率低下的原因。据此我们就可以相应的找到提高政府资金使用效率的一些途径和方法。本章将从正确界定政府资金的使用范围、合理调整优化政府资金支出结构、加快各项财政支出预算管理体制改革、推行政府采购等方面来，阐述提高政府资金使用效率的具体措施。
6.1正确界定市场经济下政府资金的使用范围
发展社会主义市场经济，社会资源的配置机制和分配关系都将出现不同于传统体制下的各种变化，财政职能及其政府资金的供给范围也需要进行相应的调整。那么究竟如何认识和界定新体制下政府资金的职责和使用范围，这不仅关系到财政宏观调控作用的发挥，而且也关系到政府资金总量能否得到有效控制。
公共财政分配是政府的经济行为。因此，界定和规范政府资金的投入和使用范围，其实质就是要明确在社会主义市场经济条件下，哪些事项应该由政府负责，哪些事项应该由市场负责，以此作为政府资金分配的依据。我国现有的财政供给范围和政府资金格局是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，它的最大特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴，而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保障。这种供给制的状况滞后于当前宏观分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应。
按照市场经济的一般理论，政府的负责事项和活动范围主要是通过介入“市场失效”领域，运用财政分配手段，满足社会共同需要，而不属于社会共同需要的事务和领域则一般应由市场去调节和供给。那么，什么是社会共同需要？从理论上分析，它具有三个特点：一是只有由政府出面组织和实施才能实现的事务；二是私人部门和企业部门不愿干而又是社会存在与发展所必需的事务；三是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。 可见，社会共同需要是指那些代表社会共同利益，必须由政府集中供给的事务，这是确定政府和财政职能的基本依据，也是界定政府资金使用范围的重要标准。
由此出发，今后我国政府资金使用的范围需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整，有的政府资金投入需要强化，有的政府资金投入需要弱化，有的政府资金投入需要取消。首先，公共财政的基本职责是为国家机器的正常运转提供财力保障，但这纯属消费性的开支，必须进行严格控制。其次，随着市场经济的推进和经济的发展，财政需要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支（如科技、教育、卫生、社会保障等），但传统的“由国家包下来”的方式也需要改变，这些社会公共性开支在总体上应以财政供给为主渠道，同时要按照“谁受益、谁负担”的原则，适当开辟一些新的资金来源渠道。再次，在公共财政框架下，财政投资范围也必须进行相应调整，对于一般竞争性领域的投资，财政要逐步退出，以集中有限财力着力强化国民经济的关键领域和重要产业的投资。在不同财政级次，公共财政投资还应根据投资规模和受益范围由各级财政分别供应。此外，有的政府资金如补贴等，则应进行清理、控制、逐步削减。
6.2合理调整优化政府资金支出结构，提高政府资金使用效率
如前所述，当前我国县级政府资金结构存在着不合理的地方，这种“缺位”、“越位”的存在严重影响了县级政府资金使用效率，通过改善县级政府资金支出结构，可以在很大程度上提高政府资金使用效率。改善县级政府资金结构，就是要改善县级政府资金中的不合理部分，包括“越位”和“缺位”的地方。
6.2.1适当降低经济建设支出在政府资金支出中的比重
我国的县财政经济建设支出有相当一部分是投向了国有企业，而在当前国有企业整体效益较低的情况下，这部分支出在一定程度上影响了政府资金使用效率。所以我们当前应逐步降低国有经济在总量上所占的比重，而把重点放在加强国有经济的控制力上来，通过加强国有经济的控制力来体现社会主义的公有制性质。而具体措施一方面是继续实行“抓大放小”的改革，搞活大型国有企业，放开小型国有企业:另一方面，国有经济应从一些盈利性的行业退出来(重要原因之一是国有经济在这些盈利性行业中的低效)，而将重点放在一些事关国计民生的基础设施等行业，例如交通、通信、供水、供电等。在降低经济建设支出比重的同时，地方财政还要加大地方财政对农业的投资，强化农业的基础地位。
6.2.2增加地方财政对文教科卫事业的支出
继续加强地方财政对文教科卫等重点社会事业的财政投入。当然在加大投入的同时，要根据各项事业的不同性质和特点，从社会需要和提高经济效益的角度出发，对能推向市场的，按照“谁受益，谁付费”的原则，动员社会力量举办各项事业，从而改变完全由中央财政和地方财政包下来的做法，走资金来源多元化的路子。
6.2.3减少行政经费支出总量，调整行政经费支出结构
一是要精简政府机构，减少行政经费支出总量。地方政府应从不应介入的领域退出来，一些涉及市场职能范围的机构如专业经济管理部门以及一些民间性的学会、办会、研究会等不应再由财政来承担，而应推向社会。为政府机构自身服务的一些机构如后勤服务也应改革，走后勤服务社会化的路子，实行对内有偿服务，对外经营服务。二是在行政经费支出中，应严格定编，精简人员，减少地方财政供养人员，缩小人头费在行政经费支出中所占比例，扩大业务费在其中所占比例。
6.2.4增加社会保障支出
针对我国现有社会保障体系在广度和深度方面存在的缺陷，应充分发挥财政在社会保障资金分配和管理中的主导作用。应打破所有制和行业界限，建立起面对全体公民的以社会养老保险、失业保险、医疗保险和社会抚恤救济为重点的社会保障体系。建立、健全社会统筹和个人帐户相结合的养老保险金和医疗保险制度，进一步完善失业保险和社会救济机制，尽快开征社会保障税，建立起有稳定来源的社会保障基金和社会保障预算，确保社会保障基金的正确运用和保值增值。
6.2.5减少直至消除财政补贴支出中的不合理成分
一是大力调整和削减对城市居民的有关福利性补贴。现行城市居民的福利补贴是在旧体制高积累、低收入、低消费的历史条件下形成的，现在随着国民收入分配格局的调整变化，必须对这些福利支出清理整顿，该取消的坚决取消，该保留的可结合工资改革实行明补。二是要改革国有企业亏损补贴制度，严格区分政策性亏损与经营性亏损，只对政策性亏损进行补贴，而对经营性亏损则不能进行补贴。
综上所述，从县级政府资金结构着手，该增的增，该减的减，该调整的调整，可以逐步解决县级政府资金“缺位”和“越位”的问题，从而提高县级政府资金效益。
6.3加快各项财政支出预算管理体制改革，提高政府资金使用效率
政府资金使用效率的高低与财政支出预算管理体制密切相关，财政预算编制质量的提高，可以减少政府资金使用的盲目性，避免政府资金使用的随意性和主观臆断性，使政府资金使用能尽量的符合社会经济发展的需要，从而提高政府资金使用的效率。
6.3.1财政预算编制质量的提高，可以促进政府资金使用效率的提高
对我国预算编制机构进行改革，最终形成统一、健全、高效的预算编制机构，可以提高地方财政预算的编制质量，为提高政府资金使用效率打下坚实的基础。加强对财政支出的预算论证，可以减少政府资金使用的盲目性，避免政府资金使用的随意性和主观臆断性，在一定程度上提高政府资金使用的效率。采用零基预算法这种比较科学规范的预算编制方法，可以减轻基数加增长法造成的预算单位之间苦乐不均和财政资金浪费的现象，能够体现公平和效率的原则，最终减少甚至杜绝在进行政府资金分配时上下级政府之间的讨价还价现象，减少政府资金分配中的人治因素，提高预算编制的公开性和透明度，提高政府资金数额的精准性和政府资金使用的科学性。 规范预算编制程序，严格遵循“两上两下”的原则来编制预算，可以使财政预算的编制部门和县级财政预算的执行部门之间进行充分的沟通，使政府资金使用能尽量的符合社会经济发展的需要，从而提高政府资金使用的效率。
6.3.2深化预算编制改革
政府资金使用效率的高低与财政预算编制质量密切相关，针对目前我国县级财政预算编制中存在的问题，必须加以改革。
（1）改革预算编制机构。统一、健全、高效的预算编制组织机构是编制好预算的基础，而我国目前预算编制恰好欠缺的就是还没有形成一套相互制衡、运转协调的组织系统，因此我国必须改革预算编制机构:一是县级人大成立预算委员会。作为预算最终审批的办事机构，专职负责对政府预算管理的指导，审核、平衡、和初步确定政府预算草案。成立这一机构，将切实加强人大对政府财政资金分配的指导和监督职能，人大作为最高权力机关真正履行当家理财的职能。同时这种机构的设立，也使财政部门从过去疲于平衡各部门的矛盾旋涡中解放出来，得以摆脱各种人为因素干扰，集中精力作好预算编制的具体工作；二是县级政府成立预算顾问委员会。该委员会由政府各部门主要官员和财经专家组成，根据国民经济和社会事业发展计划，对财政部门上报的政府预算提出意见和建议，供政府领导决策参考；三是财政内部成立专职预算编制机构。对财政内部现有机构职责进行调整，将分散在各业务部门的预算编制职责集中起来，组建预算编制专职机构这一机构全权负责政府预算的编制工作，统一掌握预算编制政策与标准，审核确定部门预算，编制综合财政预算。
（2）改变现行预算编制的随意性。在预算的编制过程中要进行科学、规范的论证，要论证预算单位或预算项目能否成立，要对每个预算单位或预算项目的目标、活动进行准确的描述，运用机会成本分析法、成本-效益分析法等对支出项目的成本、效益、工作量、可供选择的不同工作途径、不同资金投入结构等有关内容作科学的量化分析，形成每预算单位或预算分析的决策分析报告，然后根据政府资金支出总量，对预算单位或预算项目按轻重缓急进行排列，以决定政府资金的预算安排。
（3）采用更为科学、规范的预算编制方法。零基预算和绩效预算是比较好的预算编制方法。实行零基预算和绩效预算,提高政府资金的使用效益。零基预算主要根据各部门履行的职责、发展目标和人员配备等客观因素来确定预算指标,与基数法相比,在预算分配的公正、公平、合理等方面具有明显的优点。从而避免了基数法造成的苦乐不均的弊端,体现了公平和效率的原则。 绩效预算是根据政府各部门先制定有关的事业计划或工程计划,然后通过计算每项计划的成本与效益,择优把项目列入预算。其优点是,可以打破现有的预算格局,有利于预算资金的合理使用;在不增加收入的情况下,通过资金在机构内的合理转移,达到有效地保证重点项目资金供应的目的;有利于加强对预算支出效益的考察,以效益的观念来衡量工作成果。实行零基预算和绩效预算,可改变我国目前因预算编制的基数法而造成的支出刚性增长且效益不高的状况。
（4）规范预算编制程序。在编制地方财政预算时，要严格遵循我国《预算法》中规定的“两上两下”的原则来进行，只有遵循“两上两下”的原则，才能在上下级财政部门以及财政部门与各预算单位之间进行充分的沟通和磨合，使支出尽可能符合社会经济发展的需要。当然，进行“两上两下”，必须有充足的预算编制时间，西方市场经济国家的预算编制十分严密，编制时间长达一年以上，这样为保证预算的质量提供了时间上的保障。参照国外在预算编制方面的成功经验和我国的实际情况，我国也应将预算编制时间提前到预算年度开始前10个月左右比较合适，即从每年3月份开始编制下年度预算，有充足的时间保证才有可能严格按程序来编制预算，提高预算编制质量。
6.3.3改善县级财政预算的执行情况
一是要明确政府资金的使用责任。我国政府资金的使用缺乏责任机制，政府资金支出以后，几乎没有人真正承担使用责任或这种责任相对于权力来说相当轻，因此政府资金的使用效益难以保证。所以，要提高政府资金的使用效率就必须要建立政府资金使用责任制，硬化责任约束，加大对浪费财政资金、造成政府资金支出低效的责任人的处罚力度。二是要硬化预算约束。经立法机关审议、批准的预算具有法律约束力，各部门必须严格按照批准的预算执行，预算支出必须与预算限额相符，并且只能用于预算规定的项目，对违反预算的行为要严格按照有关规定进行处罚。经立法机关审议批准的预算不能随意调整，如有特殊情况需对预算进行调整，必须严格按照有关法律程序进行。另外还要加强预算执行情况的信息反馈，以利于政府和财政部门了解预算的执行情况，有利于改善政府资金的使用，提高政府资金使用效率。
6.4推行政府采购， 提高政府资金使用效政府采购(Government Procurement)，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。它是政府将财政的购买性支出通过公开招标、公平竞争和财政部门直接向供货商付款的方式，从国内外市场上为财政开支单位购买商品和劳务的行为。 其实质是将市场竞争机制和财政支出管理有机地结合在一起，它一方面使政府可以得到价廉物美的商品和服务，有效地节约政府资金；另一方面使财政管理从价值形态延伸到实物形态，从而改变过去财政支出一拨了之、管理粗放的状况，提高财政资金的使用效率。政府采购制度在国外已有相当长的历史，在许多国家的经济发展和宏观管理中起着非常重要的作用，已日益成为政府调节经济运行、强化财政约束、提高政府资源配置效率的一个重要手段。实行政府采购制度，这是财政支出管理适应市场经济体制发展要求的重要举措，也是加强财政管理和监督的现实选择。
长期以来,我国一直采取以货币形式向各预算单位供给经费,再由各预算单位分散采购所需物品或劳务,进行自我服务与供给的分散采购的方法。这种方法在计划经济条件下有其特殊的适应性,然而与社会主义市场经济却极不适应,也使预算软约束,政府资金使用效率低下，成为我国财政支出管理面临的最大问题,这种分散采购的弊端主要有:一是政府采购资金的分配和使用脱节，政府资金使用效益不高，财政无法实行有效监督。二是采购过程不透明、不公开，容易产生腐败，损害政府的形象。三是强化了地方保护主义，不利于全国统一市场的形成。
为了克服上述弊端，1996年，我国开始试点政府采购工作，2000年政府采购工作在全国铺开。至今政府采购工作已初步形成了制度框架，在基本制度、管理体制、采购方式、资金管理办法、监督检查机制等方面初步形成了一套比较完整的管理体系。实践证明，通过实施政府采购，将采购行为公开化、规范化、程序化，节约了预算资金，提高了政府资金使用效率，维护了财政经济秩序，促进和推动了社会经济政策目标的实现，从源头上完善了监督防范机制，从制度上治理腐败，取得了突出成效。例如：2001年中央单位政府采购规模约为155亿元,占全国政府采购总额653亿元的24%,资金节约率近10%。河北省财政厅从1996年起在省直机关、事业单位先后进行了五项政府采购招标制度,包括定点接待办公会议,统一购车,上保险,定点修车和定点购油。这五项制度以“招标竞价”为前提,每年都节约财政支出1500万元以上。
县级政府应加大政府采购力度，这有利于将政府资金的分配和使用结合起来，加强政府对政府资金的监管，而且加强政府采购，可以充分利用竞争的市场压低所购商品和劳务的价格，节省采购成木，提高政府资金使用效益。县级政府应注意以下几个问题：
（1）加快制定有关政策法规的步伐。在当前，县级政府采购首先要认真贯彻财政部颁发的《政府采购管理暂行办法》和与之配套的《政府采购招标投标管理办法》、《政府采购合同监督暂行办法》，同时我国应尽快制定《政府采购法》和配套法规，在中央政府制订《政府采购法》前，县级政府可先制定相应的法规实施条例。由于实施政府采购影响面广，牵涉到各方面的利益，必须有健全的法律法规加以约束，因此《政府采购法》和配套法规应明确相关的政策性和技术性问题，包括政府采购的范围、采购方式、主管机构、仲裁机构、争端解决办法等。
（2）完善配套改革，为政府采购工作提供便利条件
首先，细化预算编制是实行政府采购制度的前提，在细化预算编制未突破之前，政府采购只能停留在对专项预算的货物、工程和服务的采购上，无法对预算支出中的所有物品和跨部门的采购行为实行规范化管理；其次，要进一步完善政府采购计划，对采购项目实行目录管理。年度采购计划应列明拟定采购货物、工程及服务的名称、数量、质量、规格、单价、总价、供应时间等情况，报同级财政部门审查批准。财政部门根据财力可能和实际需要，审核各采购实体拟定的年度采购预算，汇总编制本级政府年度采购预算，并按采购预算项目编制集中采购目录，向社会公布；最后，建立集中支付制度是形成有效的制约机制的保障。要设立“采购资金专户”，政府采购资金由财政部门按采购合同的规定直接支付，即将采购资金通过设立的“采购资金专户”直接按采购合同支付给供应商，不通过部门单位中转，减少财政资金的中间流失。对自筹资金安排的政府采购项目，也要求采购单位将资金汇入政府采购专用账户，再按采购合同的规定将资金直接拨付给供应商。
（3）强化监督约束机制。政府采购不但要完善内部监督机制，还要积极配合纪检、监察、审计等部门加强监督，完善外部监督机制，形成有效而严密的内部和外部的监督网。首先，在加强对集中采购监管的同时，加大对分散采购的监管。可以通过编制政府采购预算和计划、建立分散采购项目申报制、公开发布信息、抽取专家、采购合同备案、信息报告、采购资金集中支付等制度和程序加以约束和牵制；同时制定和完善分散采购监督管理体系，加大执法检查力度，确保分散采购行为的规范；其次，在组织机构和操作流程上建立相互分离、相互制约的监管机制，实行管、采分离；在具体操作过程中，做到采购、付款、验收等环节相分离，逐步形成有关各方相互制约的监督机制；再次，坚决按照政府采购法规定的透明度原则，在信息公开、采购流程、采购结果公告、采购纠纷仲裁等实行全面彻底公开，严格遵守《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等规章，促进全社会对政府采购的监督；最后，对集中采购机构，要建立严格的内部控制管理制度，严肃人员工作纪律，建立岗位考核体系。
（4）积极探索政府采购新途径，有效整合区域政府采购市场。随着政府采购范围和规模的进一步扩大，政府采购制度的加快推进，建立政府采购上、下级联动，联合采购的政府采购新模式，建立区域统一的政府采购大市场，实现政府采购的资源共享，优势互补，是至关重要的。实施资源的有效整合，一是可以进一步发挥集中采购的规模优势，形成更大的规模效应。如果突破区域限制，将某些县、区规模小或难以承担的采购项目委托其他具有优势的采购机构实施采购，不仅可以节省采购成本，更能发挥规模效应，从整体上扩大政府采购的规模；二是可以充分发挥和利用政府采购资源优势。在联合采购中实现优势互补，形成专业特色，避免重复建设，从整体上降低采购成本，提高采购效率；三是有利于供应商进入统一的政府采购市场，可以避免供应商的重复登记，统一规范供应商的行为并提高其参与政府采购的积极性；四是加快政府网络采购平台的建设，使企业按照政府需求的标准进行信息化与采购网站信息沟通。建立政府采购的电子贸易系统，可以打破空间限制，节省时间，减少人力和费用，同时，还可以实现无纸化办公，节约大量的纸张费用。而且，采用网络采购也可以解决我国采购方式比较单一的问题，避免重复采购,减少采购成本,确保采购及时高效,提高政府采购资金的使用效益。
总之,随着我国财政管理体制改革的深入,加强政府资金的管理,提高政府资金的利用效益,是一项复杂的工程,需在学习国外一些成功经验的同时,结合我国国情多方面探索,多方积累经验,使之逐步完善。
结 束 语
本文分析了政府资金使用的现状及存在的问题，探讨了导致我国县级政府资金使用效率低下的原因，简略的建立了政府资金使用效率的评价标准，也对提高县级政府资金使用效率提出了一些对策和建议，笔者希望此文能起到抛砖引玉的作用，引起人们对政府资金使用效率的重视。
本文在写作过程中就感到了数据资料的匮乏，然而由于条件所限，始终未能很好的解决这一问题，对县级政府资金使用效率未能进行更为深入的定量分析;或动态的函数分析，这些都还有待在以后的工作和学习中进一步解决。
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