日本存款保险制度改革及其启示
摘要：存款保险制度是国家为维护银行信用、保护存款人利益、稳定金融秩序而建立的金融保障制度。日本在20 世纪70 年代初步建立了存款保险制度，其后几经改革，最终形成了由政府与银行彼此协作的存款保险制度。该制度不仅在处理银行危机、保护存款人利益上发挥了重要作用，而且在强化政府对金融机构的监管方面发挥了积极作用。
关键词：存款保险制度；金融秩序；银行危机；存款人
近年来，在国际金融风暴的冲击下，我国商业银行及中小存款人所面临的金融风险正逐渐加大，因此，是否建立存款保险制度，国内金融界、学术界展开了激烈的争论。日本作为东亚唯一的经济发达国家， 在20 世纪70 年代初步建立了存款保险制度，其后几经改革，最终形成了由政府与银行彼此协作的存款保险制度。本文将就日本的存款保险制度的建立及其改革进行粗浅的探究，以期从中获取有益的启示。
一
早在二战之前， 日本就提出了建立存款保险制度的设想和建议，但遭到银行当局的否决。战后初期，随着日本经济的重建和复苏，金融制度和银行经营体制表现出不能适应市场经济发展需求的倾向，1955～1956 年，日本先后发生3 次银行经营危机、8 次信用金库经营危机。鉴于此，1957 年1月， 大藏省向国会提交了《存款保障制度基金法案》和《保全金融机构经营的特别措施法案》等，但遗憾的是两法案均未能获得通过， 建立存款保险制度再次搁浅。
进入20 世纪60－70 年代后，日本经济进入高速增长时期，经济的高速发展对金融市场的健康、快速运作提出了更高的要求， 金融市场流通资金不足及企业运作资金缺口不断增大问题成为日本政府和金融部门面临的两大难题。促进金融体制改革，引进银行及其他金融机构竞争机制，可有效缓解此等难题。但是， 在引入银行竞争机制的同时，保护广大存款人利益、建立公平的问题银行处置机制、维护金融体制稳定也成为必须。在此背景下， 建立强制性的存款保险制度事宜再一次提上议事日程。
1971 年4 月， 众、参两院一致通过了大藏省制定的《存款保险法》，同年7 月，日本存款保险机构（Deposit Insurance Corporation of Japan, 简称DICJ）成立，至此，日本存款保险制度终于正式建立。该制度成立之初， 内部组织机构并不完全独立，其理事长由日本银行副总裁兼任，理事长、理事及专业金融人士（7 名以内）共同组成存款保险机构的决策核心营运委员会。其业务范围也十分有限，仅限于收取保险费用和支付保险金。其原始资本金和存款保险限额也很少， 前者仅为4.5 亿日元，分别由日本政府（财务省）、日本银行和民间金融机构三方各出资三分之一筹集。后者的上限仅为100 万日元。尽管如此，存款保险制度毕竟在日本建立了起来， 这走出了日本建立健全金融安全网的关键一步。
从上述日本存款保险制度建立的曲折过程来看， 推动日本存款保险制度建立的主要因素大可有三：其一，经济的高速增长。如果没有20 世纪60－70 年代的经济高速增长， 日本存款保险制度建立可能再度搁置。其二，金融市场的需求。在经济高速增长背景下，满足企业资金需求，提高金融市场效率的要求催生了日本存款保险制度。其三，政府的风险防范意识。日本政府意识到引进银行及其他金融机构竞争机制，提高金融市场效率，虽然可以满足国内金融市场及企业的资金需求，但同时也必然使金融风险增大， 存款人的利益也受到威胁。正是这一较为清醒的风险防范意识，使日本政府在引入金融竞争机制的同时， 适时建立了存款保险制度。
二
上世纪80 年代后期日本泡沫经济产生并崩溃后，金融机构的经营状况不断恶化，为进一步防范金融风险，日本政府通过修改存款保险法，对存款保险制度进行了数次改革， 存款保险公司不断被赋予新的职能与权力。
第一次改革，1986－1992 年。1985 年《广场协议》之后， 日元快速升值， 地价、股市价格随之飙升， 实施金融自由化也成为日本政府追求的经济目标之一， 原有存款保险制度中的一些规定显然已不能适应经济和金融发展的要求。在此背景下，1986 至1992 年， 日本政府对存款保险制度进行了第一次改革。
这次改革的内容主要为：1． 提高存款保险限额和存款保险费率。前者由1974 年的300 万日元提高到1000 万日元，后者由1982 年的0.008％提高至0.012％。2．实行暂时支付制度，即从1986 年起在保险存款正式赔付之前，存款保险机构DICJ先对每一存款人支付上限为20 万日元的保险存款。3．增加财务求助方式。
这次改革虽然并未改变1971 年该制度建立之初确定的限额保险制， 但是实际上已开始实施事实上的全额保险制， 因为在处理破产金融案例过程中，破产处理费用大多由DICJ 通过资金赠与方式对“偿付”成本之内的存款予以保护，而超出部分由救济金融机构或关系密切的民间金融机构负担，DICJ、救济金融机构和民间金融机构三者联手实行了存款的全额保护。尽管此次改革对存款保险制度的总体结构未做实质性的改革， 但事实上的全额保险制度有效保障了日本银行体制的安全运作，在1992 年以前，银行的破产赔付记录为零。 [论文网 LunWenDataCom]
第二次改革，1996－1998 年。进入20 世纪90年代以后，随着泡沫经济的破灭，金融机构破产呈快速蔓延之势，解决泡沫经济破灭后的不良债权，妥善处理金融机构破产遗留问题， 维护银行信用和金融秩序稳定， 成为日本政府必须应对的重大难题。在此背景下，1996 年至1998 年，日本政府对存款保险制度进行了第二次改革。
这次改革的内容主要表现为强化存款保险机构的职能，并扩大其权限。据1998 年修改后的《存款保险法》， 存款保险机构DICJ 有权向可继续经营但资本不足的银行注入公共资金， 购买有偿付能力的银行的不良资产；DICJ 有权融资并由政府提供担保；政府授权DICJ 设立附属公司即处置回收公司来回收不良贷款；DICJ 有权对破产金融机构追究民事和刑事责任， 并与处置回收公司合作追索债务人隐匿的资产；授权DICJ 设立日本过桥银行以接管问题银行； 经营运委员会确认，DICJ可应普通银行的申请购买其优先股，总额为13 万亿日元。
为有效发挥存款保险制度的作用， 日本政府对金融监管体制也进行了配套改革， 放弃由大藏省把持金融机构监督权的集权式监管体制， 于1998 年6 月成立由内阁府直接管辖的金融监督厅，金融机构设立的认可、登记和废止以及对金融机构的检查、处分等管理、监督工作，全部由金融监督厅负责。同年12 月，日本政府又成立了金融重建委员会， 在金融危机时协助首相处理危机事宜。2000 年，再次调整金融监督厅的职责，金融监督厅更名为金融厅， 将原属于大藏省的金融政策制定权移交金融厅，由金融厅负责对银行、证券及保险等各金融行业的统一监管， 有效配合了存款保险机构的职能发挥。
经过这次改革， 日本完成了由限额保险制向全额保险制的转化， 使存款保险机构的作用和权限有了较大的提升， 且实现了存款保险机构与金融监管机构的合作， 在金融监管部门和存款保险机构的联合努力下， 有效地控制和避免了银行挤兑风潮和金融恐慌。
第三次改革，2000－2005 年。进入21 世纪后，日本经济在经历了泡沫破灭、停滞之后，逐步进入恢复和低速增长时期，适应新的经济形势要求，日本的存款保险制度又进行了第三次改革。
这次改革所涉及的内容主要有：1． 调整存款保护范围。2000 年5 月再次修改《存款保险法》，将受保险存款的范围扩展到可记名银行债券、公共基金存款、依照特别法律成立的公司的存款以及存款利息， 合作金融机构联合体也被纳入受保金融机构范围。2．将各类存款分为特定存款和其他存款。特定存款指普通存款、专用存款等，此类存款仍实施全额保护，其全额保护延长至2005 年3 月；具备无利息、存款人随时可提取、用于支付和结算三个条件的存款属于支付专用存款， 此类存款实施永久性全额保护； 上述以外的受保存款由全额保险过渡为限额保险，赔付上限为1000 万日元。3．扩大DICJ 的财务救助范围。允许其对破产金融机构进行业务转让过程提供财务救助，或待其业务转化和重组后向其提供补充财务救助，或为保证债权人的权益而向破产金融机构提供财务救助。4．适时调整存款保险费率。2002 年取消特别保险费， 保险费率按照特别存款和其他存款两类分别征收。特别存款费率由1996 年0.048％提高至0.094％，其他存款保险费率为0.080％。2003年再次调整存款保险费率， 将一般保险费率分为按照支付结算存款和一般存款两类征收， 支付结算存款保险费率为0.090％，一般存款保险费率为0.080％。2005 年又提高了一般保险费率，支付结算存款保险费率为0.115％，一般存款保险费率为0.083％。2006 年则将支付结算存款保险费率降至0.110％，一般存款保险费率降至0.080％。
经过这次改革，日本在全额保险的基础上，建立了定额保险制， 使存款保险制度更能适应金融及银行体制的变化要求， 从而更好地发挥其维护金融稳定和银行信用、保障存款人利益的职能。
总之，通过上述数次改革，日本逐步建立健全了由政府、银行及民间金融机构共同协作的存款保险制度， 不仅在保护存款人利益上发挥了重要作用，而且在强化政府对金融机构和市场的监管，有效维护金融秩序稳定方面发挥了积极作用。
三
日本存款保险制度的建立及其改革对我们的启示。
（一）健全现代金融安全网要求建立存款保险制度。日本金融业的发展及存款保险制度的不断改革告诉我们，在市场经济不断发展的时代，银行业的竞争日趋激烈，金融风险也在加大，因此，建立存款保险制度，保障存款人的利益，维护金融业的稳定是政府及金融机构必须承担的义务和责任。我国长期以来实行的即是隐性存款保险制度。在经营不善的金融机构退出市场的过程中， 往往由中央银行或各级政府承担债务清偿的责任。随着市场经济和金融业的快速发展， 中央银行或各级政府已无法承接破产金融机构的巨额账单，隐性存款保险制度不仅给各级政府机构带来沉重的财政负担， 且直接导致中央银行货币政策不能有效施行。因而，现代金融体制及银行业的快速发展要求存款保险制度的建立。同时，根据国际经验，在现代金融体制下， 存款保险制度是金融安全网的重要组成部分， 一个国家健全的金融安全网至少应包括三大机构： 拥有最后贷款人职能的金融机构、独立的金融监管机构、存款保险机构。自上世纪80 年代以来，我国已先后建立负有最后贷款人职能的中央银行及负责银行监管的银监会，目前，我国要建立健全金融安全网，建立存款保险制度已成为必须。
（二）存款保险制度可有效处理银行危机。上世纪90 年代以来日本存款保险制度的相应改革表明， 在存款保险制度下不断根据金融形势调整存款保险费率， 并成立处置银行不良资产的专业化机构可有效保障银行及中小存款人的利益，直接有效地处理银行危机。近年来日本存款保险机构运用融资、购买和接管法等已经处置了数家银行和信用联盟及数十家信用组合的破产案。同时，由于存款保险机构负有对问题银行承担保证支付的责任，这对存款人在心理上产生积极暗示预期，从而有效防止了银行挤兑风潮，稳定了社会秩序。
（三）存款保险制度的合理运作必须有完善的立法体系来保障。日本存款保险制度的建立健全都是通过立法程序来完成的。自1971 年《存款保险法》制定以来，在数次修改该法案的同时，日本政府又先后制定并实施了《存款保险的补充条例》、《金融稳定化法》、《金融再生委员会设置法案》、《债权管理回收业法案》等等一系列法案和条例， 从而构成了一整套健全的金融保险法律保护网，使存款保险机构在发挥职能时，能有章可循、有法可依，有效地提高金融体系抗御风险的能力。
（四）应注重存款保险机构与监管部门的有效合作。严格的银行业监管是存款保险制度安全运行的先决条件之一， 这要求政府部门在建立存款保险制度的同时，更要加强银行监督机构的建设，并促进存款保险机构与银行监管部门的有效合作。当银行等金融机构管理不善时，存款保险机构和银行监管机构可及时提出警告， 或适时帮助银行渡过难关， 或促成倒闭银行与其他优质银行合并，实现银行的良性重组。[论文网]
参考文献：
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