我国成人高等教育办学机构的嬗变及趋向
出处：论文网
时间：2012-09-21
摘要：基于社会发展的视角，审视新中国成立以来，成人高等教育办学机构的嬗变历程，大体上可以划分为创建与探索、破坏与扭曲、恢复与整顿、改革与发展四个具有不同特点的发展阶段。成人高等教育办学机构不断发展的影响和推动因素主要是我国经济社会的进步和国家政策的导向。改革开放以来，科学技术的发展也越来越成为推动成人高等教育办学机构发展的重要动因，其中内在的动力是成人自身对成人教育的需求。在高等教育大众化的新形势下，我国成人高等教育办学机构必须变革原有的思路，摆脱“封闭办学”理念桎梏，完成发展战略从外延式扩张向内涵式发展的蜕变，办学重点从发展学历教育逐步向非学历教育转移，随着现代信息技术的进步而不断拓展成人教育机构办学形态空间，尤其应当完善扩大办学自主权的管理体制。
关键词：成人高等教育；办学机构；历史嬗变；发展动因；发展趋向。
早在1921年，毛泽东、何叔衡等人就创办了中国共产党领导下的第一所成人高等学校——湖南自修大学。抗战时期，革命根据地又创办了红军大学、抗日军政大学、八路军医科大学等以革命者为主要对象的高校。这些高校为之后我国成人高等教育办学机构的发展奠定了良好根基。但客观而言，直到新中国成立以后，我国真正意义上的成人高等教育办学机构才开启了其创建发展的崭新历程。循着历史的脉络审视我国成人高等教育办学机构的发展状况，归纳其每个阶段的基本特点，深度解析其嬗变的内外动因，并在此基础上展望其未来的发展走势，能有助于我国成人高等教育办学机构在科学理性的轨道上发展前行。
一、我国成人高等教育办学机构的历史嬗变。
1.创建与探索阶段（1949-1965年）。
新中国成立之后，为迅速提高广大工农干部的科学文化水平，培养社会主义建设所需要的人才，在继承革命根据地优良传统、借鉴苏联先进办学经验的基础上，新中国的成人高等教育办学机构走上了创建探索之路。
（1）创办独立设置的成人高等学校。
自1949 年起，我国陆续创办了多所职工大学、农民大学、广播电视大学等独立设置的成人高等学校。1950年，首钢职工大学成立。1957年，北京业余动力学校、北京业余机械学院、北京业余城市建设学院等相继成立。与此同时，职工大学、职工业余大学也在全国范围内普遍创办并逐年发展。1958年，吉林省创办了我国第一所农民大学——黎明业余农业大学，以培养当时农业生产急需的高层次专业人才。之后，全国其他一些省市也探索创办了一些农民大学。1960年，我国第一所电视大学——北京电视大学开学。此后，上海、沈阳、长春、哈尔滨等城市也相继建立了电视大学。全国的广播电视大学到1965年底发展到11所，在校学生达4.4万余人。（何东昌，1998）从此开始，独立设置的成人高等学校就成了我国成人高等教育办学机构不可或缺的重要组成部分。
（2）在普通高校附设函授部和夜校部。
1949年12月，教育部颁发了《关于中国人民大学实施计划的决定》，要求中国人民大学开办夜大学。1950 年，中国人民大学夜大学开始招生。1952年，教育部颁布试行的《关于高等师范学校的规定（草案）》指出：高等师范学校得附设夜校及训练班，在条件具备的学校，并得附设函授部。1953年，教育部提出，高等学校开办函授教育和夜大学是高等教育改革的一项重要内容。同年，中国人民大学在全国率先办起了函授教育。此后，高等学校函授教育和夜大学工作在全国范围内逐步开展。到1965年，全国已有83所高等学校附设了夜校部，有123所高等学校设立了函授部。（中华人民共和国教育部计划财务司，1984）高校函授教育和夜大学共培养出20万毕业生，这些毕业生基本上达到了高等学校本科或专科毕业的水平，绝大多数后来成为了本单位的业务骨干。
2.破坏与扭曲阶段（1966-1976年）。
1966-1976年，受到“文化大革命”（以下简称“文革”）的影响，我国成人高等教育办学机构也受到了很大破坏，其发展基本陷入了停滞或扭曲状态。
（1）原有成人高等教育办学机构遭遇毁灭性的破坏。
1966年6月，北京电视大学发出因“文革”而停课的通知。1967-1968年，北京市各级各类成人业余学校均因“文革”而被迫停课乃至解散，北京市成人教育事业遭到毁灭性破坏。在全国范围内，除江西共产主义劳动大学等少数半工半读的业余成人高等学校仍坚持开展成人高等教育活动外，绝大部分成人高等学校在“文革”初期都停止了正常的招生和教学工作，我国成人高等学校的数量也从1965年的964所骤减为1972年的195所。（中华人民共和国教育部计划财务司，1984）（2）功能扭曲的“创新型”成人高等学校遍布全国。
在原有成人高等教育办学机构基本被撤销的同时，办学无要求、教学不规范、质量难保证的“七·二一”大学和“五·七”大学却作为“文革”期间的“伟大创举”遍及全国各地。1968年，上海机床厂办起了以“七·二一”命名的职工大学。该大学的主课是马列主义毛泽东思想、阶级斗争和路线斗争，仅有的7个月的基础理论知识学习亦被阶级斗争和劳动实践所替代，因此该大学实质上异化为阶级斗争的工具。然而，这一“教育革命”的重要产物竟然被各地纷纷效仿，“七·二一”大学很快在全国呈现“井喷式”增长。1972年，我国195所成人高等学校中，“七·二一”大学占35%；1976年，我国成人高等学校总数为46810 所，“七·二一”大学则占71%，成为我国成人高等学校的绝对主体。1969年，复旦大学首创“五·七”文科班，该班招收了30名工农兵学员，以“阶级斗争”和“大批判”为主要学习内容。“五·七”文科班首开在全国创办“五·七”大学的先河。1972年，全国各地举办了大量的“五·七”大学。“五·七”大学实质是在正规大学陷入停滞的特定背景下，被迫扭曲为非正规成人教育以谋生存的结果。
3.恢复与整顿阶段（1977-1985年）。
“文革”结束以后，我国教育系统积极贯彻“调整、改革、整顿、提高”方针，成人高等教育办学机构也由此得到了迅速恢复和整顿。
（1）重新确立“两条腿走路”的高等教育办学方针。
在1977年8月发表的《关于科学和教育工作的几点意见》的讲话中，邓小平明确指出：“教育还是要两条腿走路，就高等教育来说，大专院校是一条腿，各种半工半读的和业余的大学是一条腿。”
1980年4月，教育部召开的关于高等学校举办函授、夜大学工作会议指出：要发展我国的教育事业，必须两条腿走路，普通高等学校举办函授教育、夜大学是业余教育中的一种重要形式，是培养专门人才的有效途径，在新的历史时期，更应重视发展这类教育。可以说，在教育界拨乱反正、百废待兴之际，我国高等教育“两条腿走路”方针的重提，形象而具体地确立了成人高等教育办学机构作为高等教育“一条腿”的重要地位和作用。也正是以这种方针为指导，在社会各界的共同努力下，我国成人高等教育及其办学机构呈现出强劲的发展态势。1981年，我国成人高等教育报考人数突破百万；1982-1984年，报考人数持续增长；1985年报考人数超过170万。（中国成人教育协会，2008）（2）恢复重建“文革”之前的成人高等教育办学机构。
“文革”结束以后，国家高度重视并迅速启动了“文革”之前已有各类成人高等教育办学机构的恢复与重建工作。1980年9月，国务院在批转教育部《关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见》时指出，高等学校除办好全日制大学外，还应根据本校情况积极举办函授教育和夜大学。函授教育和夜大学要采取积极恢复、大力发展的方针，并纳入高等教育事业计划。该意见有力地推动了我国函授教育和夜大学的发展。到1985年，全国举办函授教育的普通高等学校有181所，举办夜大学的有260所，同时举办函授、夜大学的有150所。（董明传等，2002）1978年2月，中共中央批准教育部、中央广播事业局《关于筹办电视大学的报告》提出，由教育部和中央广播事业局主办面向全国的中央广播电视大学。1979年2月，中央广播电视大学正式开学。之后，全国有28个省、市、自治区相继创办了广播电视大学。
（3）治理整顿“文革”期间创办的成人高等教育办学机构。
国家从实际情况出发，本着稳定发展的原则，对“七·二一”大学和“五·七”大学进行了治理整顿。其中，基本具备条件的“七·二一”大学经过各地验收后，先后改称为职工大学。1976年，主要分布于我国农村地区的“五·七”大学共有7000多所，随着“文革”的结束和农村经济体制改革的启动，有不少很快就自行停办。在此背景下，教育部于1980年4月召开了“五·七”大学座谈会，讨论对其整顿治理之策。随后发布的《五·七大学座谈会纪要》，明确指出不具备办学条件的“五·七”
大学应停办或改为农村中学。经过整顿后，1981年全国的农民大学减至72所，到1982年还剩4所。
4.改革与发展阶段（1986年至今）。
我国成人高等教育办学机构经过一段时间的恢复和整顿，有效地满足了广大成人接受高等教育的迫切需求，为国家的经济建设和社会发展培养了大量专门人才。但同时，成人高等教育办学机构重学历教育而轻岗位培训和大学后继续教育、高度集中的管理体制难以适应新的社会形势等弊端也日益凸显。随着“七五”计划的实施，我国成人高等教育办学机构的改革与发展也开始启动。
（1）积极寻求成人高等教育办学重点转移。
1987年，国务院批转国家教委《关于改革和发展成人教育的决定》指出，把开展岗位培训作为成人教育的重点，积极开展大学后继续教育和专业培训、实践培训。1993年，《国家教委关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》再次要求把高等层次岗位培训、大学后继续教育作为成人高等教育的重点，完善学历教育和高层次岗位培训两个体系。2007年，《教育部关于进一步加强部属高等学校成人高等教育和继续教育管理的通知》要求，各部属高等学校主要面向在职人员开展业余形式的高中后和大学后学历教育和非学历教育培训。在这些方针政策的指引下，我国成人高等教育办学机构逐步将办学重点向成人非学历教育尤其是岗位培训和大学后继续教育转移。据统计，1987年1月至1997年12月，全国职工参加岗位培训累计达3.3亿人次。（董明传等，2002）另据《全国教育事业发展统计公报》统计，这一阶段，我国成人高等学校（教育机构）举办的各类非学历教育尤其是岗位培训、大学后继续教育人数呈显著上升趋势。例如，1994年，我国成人高校（教育机构）非学历教育结业人数为133.70万人次，1999年上升至255.28万人次，2010年则达到712.56万人次。另一个值得关注的现象是，为了配合和适应办学重点转移的需要，推动继续教育的快速发展，近年来，我国不少普通高等学校的成人教育学院陆续更名为继续教育学院。
（2）着力推进成人高等教育办学机构管理体制改革。
管理体制改革是我国成人高等教育办学机构改革与发展的关键，改革的基本思路是转变高度集中的行政管理体制，建立分级管理、分级负责的管理体制。《关于改革和发展成人教育的决定》曾指出：“必须充分发挥各地区、各部门和社会各方面力量的积极性，实行多渠道办学。这就要求成人教育的管理体制与普通学校教育有所不同。要把发展成人教育的责任和权力交给地方和基层单位，给予充分的主动权。”《国家教委关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》则提出了“建立分级管理、分级负责的管理体制，形成科学的管理、调控制度”的改革和发展目标。1998年教育部机构改革后，我国进一步下放了成人高等教育办学机构的管理权限：成人高等学校的指令性招生计划逐步改为指导性招生计划；成人高等学校毕业证书及发放办法，由各省、自治区、直辖市指定。至此，我国的成人高等教育办学机构管理体制在由中央直接管理向地方分权放权、加大基层和办学单位自主权的改革方面迈出了重要一步。
（3）努力提高成人高等教育办学质量和效益。
质量是成人高等教育办学机构的生命，努力提高办学质量和效益，也成为这一阶段我国成人高等教育办学机构改革和发展的基本目标，并为此采取了多种举措。针对一些地方和学校出现的乱办班、乱收费、乱发证的“三乱”现象，1990年和1991年，国家教委先后颁发了《关于普通高等学校成人教育治理整顿工作的若干意见》和《关于成人高等学校治理整顿工作的意见》。两个《意见》都把治理整顿的目的定位于加强管理、控制规模、保证质量。到1991年，成人高等教育办学机构的治理整顿工作初见成效，出现了多种形式的调整和联合。1995年，为进一步促进成人高等教育办学机构在保证办学质量和效益的前提下健康发展，国家教委开展了对普通高等学校函授、夜大学的评估工作，共有684所函授大学、549所夜大学参加了评估。此次评估较好地推动了各类成人高等学校加强自身建设、提高办学质量和水平。2007年《教育部关于进一步加强部属高等学校成人高等教育和继续教育管理的通知》，也要求各校要把提高成人高等教育和继续教育的教学质量放在更加突出的重要位置，把工作重心转移到加强教学工作和提高人才培养质量上来。为此，近几年，加强优质教学资源建设，推行更适合成人业余学习特点的弹性学制和学分制，健全完善质量监控与评价体系等质量保障举措，已逐步在部属高校成人（继续）教育学院乃至所有成人高等教育办学机构铺展开来。
（4）鼓励和支持社会力量办学机构的发展。
十一届三中全会以后，我国的改革开放和现代化建设急需提高劳动者素质和培养各种专门人才，迫切要求大力发展教育，但受到政府财力的限制，仅靠公办教育难以满足社会对教育发展的需求。基于此，邓小平重申我国发展教育要坚持公办和民办“两条腿走路”的办学方针，鼓励社会力量办学，支持民办教育的发展。因此，伴随着改革开放的进程，我国社会力量举办的成人高等教育机构应运而生。特别是1992年召开的全国成人高等教育工作会议提出的“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的“十六字方针”，成为我国社会力量办学的基本方针。为促进社会力量办学事业的健康发展，1997 年，国务院颁布了《社会力量办学条例》。2002年，全国人大颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》，自2003年9月1日起施行。上述政策法规都直接推动了我国民办成人高等教育机构的快速发展。《2010年全国教育事业发展统计公报》的数据显示，2010年，我国共有民办的非学历高等教育机构836所，各类注册学生92.18万人。而自1993年摩托罗拉公司将“企业大学”的理念引进我国之后，截至2010年7月，我国正式注册成立的企业大学已达400余所。（仝亚娜，2010）（5）注重依托现代信息技术助推成人高等教育办学机构的发展。
这一时期，我国成人高等教育办学机构更加注重依托现代信息技术来助推自身发展。
一是广播电视大学探索开展远程开放教育。作为《面向21世纪教育振兴行动计划》所提出的实施“现代远程教育工程”的重要组成部分，1999年，中央广播电视大学启动了“人才培养模式改革和开放教育试点”项目。试点期间，我国电大教育实现了从单一广播电视授课到多样化交互式教学方式的转变，从以文字教材为主到多种媒体综合利用的教学资源的转变，从封闭式校园管理到网络化、开放式管理方式的转变。而继上海开放大学于2010年组建成立之后，为落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出的“办好开放大学”精神，以广播电视大学为基础、以现代信息技术为支撑的国家开放大学乃至地方开放大学建设也已陆续从方案变为现实，此举意味着我国的广播电视大学真正开启了向开放大学的战略转型之路。
二是普通高校借力现代信息技术改造传统函授和夜大教育。函授和夜大教育作为传统的教育形式，其教学手段、教学方式等相对落后，已越来越难以满足社会发展的需要。因此，依托现代信息技术手段，通过开设在线课程等方式，从教学媒体、教学设施、教学模式和管理模式等方面对传统函授和夜大教育进行全方位的改造提升，已成为不少普通高校努力的方向。
二、我国成人高等教育办学机构嬗变的动因。
1.国家政策是影响我国成人高等教育办学机构发展的主导因素。
从我国成人高等教育办学机构60多年的风雨历程中可以看出，党和政府无疑是其产生、存续和发展的主导因素。成人高等教育办学机构的发展与党和政府的有关方针政策的导向和规范休戚相关：
1949年和1950年颁发的《关于中国人民大学实施计划的决定》、《关于高等师范学校的规定（草案）》开启了新中国普通高校创办函授、夜大教育的旅程，“文革”后邓小平提出的“两条腿”办学方针奠定了我国成人高等教育办学机构恢复发展的基础，《关于改革和发展成人教育的决定》和《国家教委关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》吹响了成人高等教育办学机构改革与发展的号角， 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的颁布实施以及教育部正在制定的《关于加快发展继续教育的若干意见》则将引领我国成人高等教育办学机构今后的发展方向。
2.经济社会发展是我国成人高等教育办学机构发展的根本动因。
“今天的许多事实证明，经济发展的要求和新的就业机会的出现强烈地激起了教育上的扩张。”（联合国教科文组织国际教育发展委员会，1996）这一点在我国成人高等教育办学机构的发展上亦得到了充分印证。可以说，经济社会发展的要求是我国成人高等教育办学机构产生与发展的根本动因。新中国成立初期，将成人教育纳入第一个国民经济发展计划，在客观上明确了成人教育要为社会主义经济建设服务的目的，针对工农干部所创办的职工大学、夜大学等也确实发挥了提高工农干部业务水平进而使其担负起经济建设重任的功效。十一届三中全会以后，党的工作重心从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，而大量企事业单位职工文化和技术素质难以满足经济发展的要求，在此背景下，被视为当代社会经济发展必要条件的成人高等教育办学机构重获新生并迅速发展。而在经历了恢复和发展之后，伴随着经济社会的快速发展，我国成人高等教育办学机构也加快了其改革与发展的步伐。
3.科学技术发展是成人高等教育办学机构发展的助推力。
我国成人高等教育办学机构自其问世之日起，就与科学技术的发展结下了不解之缘。现代科学技术尤其是信息通信技术的每一次重大变革，都在更新着成人高等教育办学机构的办学手段和形式。首先，无论是普通高校附设的函授部抑或是独立的函授学院，其创生都是以印刷出版和邮政通信技术的建立和完善为前提的。获益于广播电视技术的发展，广播电视大学得以成为我国成人高等教育办学机构体系中的一个有机组成部分。其次，由于现代信息技术的飞速发展，计算机网络成为主要教学媒体，广播电视大学和一些普通高校由此实现了对传统函授教育和广播电视教育的扬弃和超越，步入了完全意义上的现代远程教育时代。传统函授、夜大学的现代信息技术改造也成为当前我国一些成人高等教育办学机构亟待破解的难题之一。
4.成人教育需求是成人高等教育办学机构发展的内动力。
剑桥大学前副校长阿什比（E.Ashby）认为三种主要环境力量在影响高等教育体系。第一是顾客的要求，第二是人力的需要，第三是资助人的影响。（阿什比，1983）我们通过对我国成人高等教育办学机构的审析，不难发现，顾客即成人的需求同样是其发展的重要推动力量。尤其是在“文革”
后，成千上万被耽误学业的青年人的大学梦想被迅速激活，他们产生了接受高等教育的强烈需求，但由于受到办学条件的制约，能进入大学接受普通高等教育的人数极为有限。面对这一矛盾，广播电视大学和普通高校的函授部等成人高等教育办学机构适时重建，此举有效地补偿和满足了在职从业人员的求学欲望。20世纪最后20年，成人高等学历教育报考人数持续攀升，成为当时社会一道亮丽的风景线。近年来，在高等教育大众化的新形势下，成人接受高等学历教育的需求趋于萎缩，非学历的继续教育因为更能满足终身学习的需要而受到越来越多成人的青睐，学历教育向非学历教育转型也因此成为我国成人高等教育办学机构的理性抉择。在倡导“以人为本”的今天，成人自身的需求对于成人高等教育办学机构发展的推力作用愈加凸显。
三、我国成人高等教育办学机构的未来走势。
基于我国成人高等教育办学机构的历史和现状，针对其嬗变的主要动因及存在的问题，借鉴国外成人高等教育办学机构发展的经验，我们可以对我国成人高等教育办学机构未来的发展走势作出预测和展望。
1.全面更新办学理念。
办学理念对办学起着定向作用，对办学机构的发展至关重要。因此，在组织变革理论视野中，组织变革首当其冲的就是理念的变革。雅斯贝尔斯（K.Jaspers）亦曾指出：“重新确定大学的理念是首要的任务。”（卡尔·雅斯贝尔斯，1991）同样，在今后的发展与变革中，我国成人高等教育办学机构亦应与时俱进地更新其办学理念。这主要表现在：其一，强化服务理念。社会推广服务乃是早期英美成人高等教育办学机构创办的初衷，或者说，成人高等教育办学机构实质上就是社会推广服务的产物。在今后的发展中，我国成人高等教育办学机构应进一步强化服务理念，并赋予其新的内涵。例如，成人高等教育办学机构应更主动地服务于更高水平的小康社会建设，服务于成人提高素质、全面发展的需求。其二，高扬人本理念。党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本”的新要求，并把“以人为本”作为科学发展观的核心。以科学发展观为统领，我国成人高等教育办学机构在发展中也应高扬“以人为本”的理念。为此，一方面，我国成人高等教育办学机构应将促进成人的全面发展作为办学的根本目的，另一方面，人应该成为我国成人高等教育办学机构发展的根本动力。其三，树立开放理念。从历史上看，伴随着从“教学”、“研究”直至“社会服务”职能的变革，大学随之从隔绝于世的“象牙塔”逐渐变为社会的“服务站”。可以说，大学职能的演变历程就是大学从自我封闭走向全方位开放的过程，这也正是成人高等教育办学机构得以产生和发展的过程，其中，“开放性”更成为各国开放大学办学的根本宗旨。然而，一些办学机构迄今仍在有意无意地奉行着各自为政、“闭关自守”的封闭办学观。事实上，无论是从成人高等教育办学机构自身的特点还是从我国正在由封闭走向开放的社会大环境而言，成人高等教育办学机构都应及时摆脱“封闭办学”理念的桎梏，树立开放办学确切说是全方位开放办学理念，并以之为先导，推动办学机构向学习者、学习地点、学习方式以及学习内容的全面开放。
2.切实转变发展战略。
纵观我国成人高等教育办学机构发展的历程，从无到有、由少及多的数量规模扩张无疑是其最显见的成就，提高办学质量也成为我国成人高等教育办学机构近年来的目标指向。但总体而言，重规模扩张而轻质量提高、重外延发展而轻内涵建设依然是我国成人高等教育办学机构的一大“痼疾”，并制约其今后的稳定和可持续发展。例如，公办高校与民办学校联合办学近年来盛行于全国各地，但事实证明，这种不同办学主体之间的“联姻”，如若失去规范与监督，就可能异化为打着公办教育旗号所进行的一场“敛财狂欢”，而置办学水平和办学质量于不顾。另外，中国广播电视大学作为世界上规模最大的超级巨型大学，如今也面临着规模会持续发展还是会萎缩的疑惑，电大是否应把从超级巨型大学到一流开放大学、从“规模最大”向“质量最优”转型作为其战略发展目标也引起了学者们的深思。鉴于此，对于我国成人高等教育办学机构而言，其关乎全局的基本发展战略应是切实完成从外延式扩张向内涵式发展的蜕变，在保持成人高等教育办学规模适度增长的同时，更注重通过优化课程设计、创新教学方法、提高教师素养等举措，着力提升成人高等教育办学质量。
3.逐步转移办学重点。
完整意义上的成人高等教育既包括成人高等学历教育也含纳成人高等非学历教育。在广大成人学历水平较低的时代背景下，我国成人高等教育办学机构曾肩负着本专科学历补偿教育的重任。但是，随着高等教育大众化的推进，在构建终身教育体系、建设终身学习的学习型社会的今天，成人高等学历教育的社会需求已呈现萎缩迹象，一些办学机构甚至出现了成人高等教育招生计划多于报考人数的尴尬局面。同时，成人的非学历教育需求却在不断扩大。鉴于此，我国成人高等教育办学机构应继续探寻办学重点的转移，即在稳步发展成人高等学历教育的同时，大力发展专业技术人员继续教育、企事业单位员工培训、农村劳动力转移培训、农民实用技术培训等非学历教育，以更好地满足广大成人日益增长的多样化教育需求，更好地服务于学习型社会的建设。
4.不断丰富办学机构类型。
由前述可知，我国的成人高等教育办学机构主要包括独立设置的成人高等教育办学机构和普通高等教育学校附设的成人（继续）教育学院（部）。
其中，独立设置的成人高等教育办学机构早期主要有广播电视大学、职工大学、教育学院、农民大学、管理干部学院、独立函授学院等。在发展的过程中，一些新的办学机构如社区学院、企业大学（学院、培训中心）、开放大学等应运而生。可以预见，伴随着我国社会经济、科学技术的发展以及国家对于继续教育、远程教育、社区教育地位作用的重视，不仅社区学院、企业大学、开放大学等呈现方兴未艾之势，也会有更多新型的成人高等教育办学机构问世，并推动我国成人高等教育办学机构类型渐趋丰富。特别是依托现代信息技术而兴办的成人高等教育办学机构、各种民办成人高等教育办学机构在我国还有很大的发展空间。
5.继续完善管理体制。
改革开放以后，我国着手建立分级管理、分级负责的管理体制，力求政府的由直接管理为主逐渐转向间接管理为主，由微观管理为主转向宏观管理为主，赋予成人高等教育办学机构更大的办学自主权。这种改革总体上说已取得了明显成效。但是，统得太死、包得过多、条块分割的管理体制局面并未得到彻底改观。其具体表现如：迄今的管理体制改革在落实和扩大办学机构的办学自主权以及政府“协调统筹”的职能转变上，其“实然效果”与“应然效果”仍存在较大反差。在当前的管理中，政府的“越位”与“缺位”现象并存。前者如政府直接干预甚至包办微观办学行为，后者则主要表现为政府宏观调控不到位、统筹协调作用发挥不够等等。既然如此，我国还需要继续完善成人高等教育办学机构管理体制，进一步转变政府职能和简政放权，政府主要履行统筹规划、政策引导、监督管理等职责，推动成人高等教育办学机构由“条块分割”变为“条块结合”，促进成人高等教育办学机构的协调发展和资源共享；进一步落实和扩大成人高等教育办学机构在办学模式、资源配置、人事管理等方面的办学自主权，保障其依照国家相关法律法规，自主确定招生方案，自主设置和调整学科专业，自主开展教学和管理活动，自主管理、使用人才和办学经费。
6.加快推进教育信息化。
我国成人高等教育办学机构的创办与发展是与信息技术的发展相伴生的，我国在依托现代信息技术促进成人高等教育办学机构发展方面也已取得了不菲成就。但毋庸讳言，我国不少成人高等教育办学机构至今仍在沿袭传统的函授教育方式，受到观念、技术、资金等因素的困扰，其从函授教育向现代远程教育转型的步履还比较艰难；在新的时代背景下，广播电视大学等成人高等教育办学机构，在充分利用现代信息技术发展远程开放教育、探索构建人才成长“立交桥”和终身教育体系等方面，尚不能完全适应社会发展的需要；不同办学机构之间数字化学习资源的共建共享才刚刚起步。鉴于此，我国成人高等教育办学机构的信息化建设应该也可以加力前行。
具体说，我国应进一步致力于运用现代技术手段改造函授教育和夜大学等传统办学形式，大力发展高水平、高质量的网络教育。广播电视大学在向开放大学转型的过程中，也要探索现代技术手段和成人高等教育的深度整合，以教育技术的先进性来保障开放教育的高质量。同时，还需加快建立不同办学机构之间数字化资源的共建共享机制，从而为成人学习者提供更多、更优质的数字化学习资源。
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[8]中华人民共和国教育部计划财务司（1984）。中国教育成就统计资料（1949-1983）[M].北京：人民教育出版社。
关键词：成人高等教育；办学机构；历史嬗变；发展动因；发展趋向。
早在1921年，毛泽东、何叔衡等人就创办了中国共产党领导下的第一所成人高等学校——湖南自修大学。抗战时期，革命根据地又创办了红军大学、抗日军政大学、八路军医科大学等以革命者为主要对象的高校。这些高校为之后我国成人高等教育办学机构的发展奠定了良好根基。但客观而言，直到新中国成立以后，我国真正意义上的成人高等教育办学机构才开启了其创建发展的崭新历程。循着历史的脉络审视我国成人高等教育办学机构的发展状况，归纳其每个阶段的基本特点，深度解析其嬗变的内外动因，并在此基础上展望其未来的发展走势，能有助于我国成人高等教育办学机构在科学理性的轨道上发展前行。
一、我国成人高等教育办学机构的历史嬗变。
1.创建与探索阶段（1949-1965年）。
新中国成立之后，为迅速提高广大工农干部的科学文化水平，培养社会主义建设所需要的人才，在继承革命根据地优良传统、借鉴苏联先进办学经验的基础上，新中国的成人高等教育办学机构走上了创建探索之路。
（1）创办独立设置的成人高等学校。
自1949 年起，我国陆续创办了多所职工大学、农民大学、广播电视大学等独立设置的成人高等学校。1950年，首钢职工大学成立。1957年，北京业余动力学校、北京业余机械学院、北京业余城市建设学院等相继成立。与此同时，职工大学、职工业余大学也在全国范围内普遍创办并逐年发展。1958年，吉林省创办了我国第一所农民大学——黎明业余农业大学，以培养当时农业生产急需的高层次专业人才。之后，全国其他一些省市也探索创办了一些农民大学。1960年，我国第一所电视大学——北京电视大学开学。此后，上海、沈阳、长春、哈尔滨等城市也相继建立了电视大学。全国的广播电视大学到1965年底发展到11所，在校学生达4.4万余人。（何东昌，1998）从此开始，独立设置的成人高等学校就成了我国成人高等教育办学机构不可或缺的重要组成部分。
（2）在普通高校附设函授部和夜校部。
1949年12月，教育部颁发了《关于中国人民大学实施计划的决定》，要求中国人民大学开办夜大学。1950 年，中国人民大学夜大学开始招生。1952年，教育部颁布试行的《关于高等师范学校的规定（草案）》指出：高等师范学校得附设夜校及训练班，在条件具备的学校，并得附设函授部。1953年，教育部提出，高等学校开办函授教育和夜大学是高等教育改革的一项重要内容。同年，中国人民大学在全国率先办起了函授教育。此后，高等学校函授教育和夜大学工作在全国范围内逐步开展。到1965年，全国已有83所高等学校附设了夜校部，有123所高等学校设立了函授部。（中华人民共和国教育部计划财务司，1984）高校函授教育和夜大学共培养出20万毕业生，这些毕业生基本上达到了高等学校本科或专科毕业的水平，绝大多数后来成为了本单位的业务骨干。
2.破坏与扭曲阶段（1966-1976年）。
1966-1976年，受到“文化大革命”（以下简称“文革”）的影响，我国成人高等教育办学机构也受到了很大破坏，其发展基本陷入了停滞或扭曲状态。
（1）原有成人高等教育办学机构遭遇毁灭性的破坏。
1966年6月，北京电视大学发出因“文革”而停课的通知。1967-1968年，北京市各级各类成人业余学校均因“文革”而被迫停课乃至解散，北京市成人教育事业遭到毁灭性破坏。在全国范围内，除江西共产主义劳动大学等少数半工半读的业余成人高等学校仍坚持开展成人高等教育活动外，绝大部分成人高等学校在“文革”初期都停止了正常的招生和教学工作，我国成人高等学校的数量也从1965年的964所骤减为1972年的195所。（中华人民共和国教育部计划财务司，1984）（2）功能扭曲的“创新型”成人高等学校遍布全国。
在原有成人高等教育办学机构基本被撤销的同时，办学无要求、教学不规范、质量难保证的“七·二一”大学和“五·七”大学却作为“文革”期间的“伟大创举”遍及全国各地。1968年，上海机床厂办起了以“七·二一”命名的职工大学。该大学的主课是马列主义毛泽东思想、阶级斗争和路线斗争，仅有的7个月的基础理论知识学习亦被阶级斗争和劳动实践所替代，因此该大学实质上异化为阶级斗争的工具。然而，这一“教育革命”的重要产物竟然被各地纷纷效仿，“七·二一”大学很快在全国呈现“井喷式”增长。1972年，我国195所成人高等学校中，“七·二一”大学占35%；1976年，我国成人高等学校总数为46810 所，“七·二一”大学则占71%，成为我国成人高等学校的绝对主体。1969年，复旦大学首创“五·七”文科班，该班招收了30名工农兵学员，以“阶级斗争”和“大批判”为主要学习内容。“五·七”文科班首开在全国创办“五·七”大学的先河。1972年，全国各地举办了大量的“五·七”大学。“五·七”大学实质是在正规大学陷入停滞的特定背景下，被迫扭曲为非正规成人教育以谋生存的结果。
3.恢复与整顿阶段（1977-1985年）。
“文革”结束以后，我国教育系统积极贯彻“调整、改革、整顿、提高”方针，成人高等教育办学机构也由此得到了迅速恢复和整顿。
（1）重新确立“两条腿走路”的高等教育办学方针。
在1977年8月发表的《关于科学和教育工作的几点意见》的讲话中，邓小平明确指出：“教育还是要两条腿走路，就高等教育来说，大专院校是一条腿，各种半工半读的和业余的大学是一条腿。”
1980年4月，教育部召开的关于高等学校举办函授、夜大学工作会议指出：要发展我国的教育事业，必须两条腿走路，普通高等学校举办函授教育、夜大学是业余教育中的一种重要形式，是培养专门人才的有效途径，在新的历史时期，更应重视发展这类教育。可以说，在教育界拨乱反正、百废待兴之际，我国高等教育“两条腿走路”方针的重提，形象而具体地确立了成人高等教育办学机构作为高等教育“一条腿”的重要地位和作用。也正是以这种方针为指导，在社会各界的共同努力下，我国成人高等教育及其办学机构呈现出强劲的发展态势。1981年，我国成人高等教育报考人数突破百万；1982-1984年，报考人数持续增长；1985年报考人数超过170万。（中国成人教育协会，2008）（2）恢复重建“文革”之前的成人高等教育办学机构。
“文革”结束以后，国家高度重视并迅速启动了“文革”之前已有各类成人高等教育办学机构的恢复与重建工作。1980年9月，国务院在批转教育部《关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见》时指出，高等学校除办好全日制大学外，还应根据本校情况积极举办函授教育和夜大学。函授教育和夜大学要采取积极恢复、大力发展的方针，并纳入高等教育事业计划。该意见有力地推动了我国函授教育和夜大学的发展。到1985年，全国举办函授教育的普通高等学校有181所，举办夜大学的有260所，同时举办函授、夜大学的有150所。（董明传等，2002）1978年2月，中共中央批准教育部、中央广播事业局《关于筹办电视大学的报告》提出，由教育部和中央广播事业局主办面向全国的中央广播电视大学。1979年2月，中央广播电视大学正式开学。之后，全国有28个省、市、自治区相继创办了广播电视大学。
（3）治理整顿“文革”期间创办的成人高等教育办学机构。
国家从实际情况出发，本着稳定发展的原则，对“七·二一”大学和“五·七”大学进行了治理整顿。其中，基本具备条件的“七·二一”大学经过各地验收后，先后改称为职工大学。1976年，主要分布于我国农村地区的“五·七”大学共有7000多所，随着“文革”的结束和农村经济体制改革的启动，有不少很快就自行停办。在此背景下，教育部于1980年4月召开了“五·七”大学座谈会，讨论对其整顿治理之策。随后发布的《五·七大学座谈会纪要》，明确指出不具备办学条件的“五·七”
大学应停办或改为农村中学。经过整顿后，1981年全国的农民大学减至72所，到1982年还剩4所。
4.改革与发展阶段（1986年至今）。
我国成人高等教育办学机构经过一段时间的恢复和整顿，有效地满足了广大成人接受高等教育的迫切需求，为国家的经济建设和社会发展培养了大量专门人才。但同时，成人高等教育办学机构重学历教育而轻岗位培训和大学后继续教育、高度集中的管理体制难以适应新的社会形势等弊端也日益凸显。随着“七五”计划的实施，我国成人高等教育办学机构的改革与发展也开始启动。
（1）积极寻求成人高等教育办学重点转移。
1987年，国务院批转国家教委《关于改革和发展成人教育的决定》指出，把开展岗位培训作为成人教育的重点，积极开展大学后继续教育和专业培训、实践培训。1993年，《国家教委关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》再次要求把高等层次岗位培训、大学后继续教育作为成人高等教育的重点，完善学历教育和高层次岗位培训两个体系。2007年，《教育部关于进一步加强部属高等学校成人高等教育和继续教育管理的通知》要求，各部属高等学校主要面向在职人员开展业余形式的高中后和大学后学历教育和非学历教育培训。在这些方针政策的指引下，我国成人高等教育办学机构逐步将办学重点向成人非学历教育尤其是岗位培训和大学后继续教育转移。据统计，1987年1月至1997年12月，全国职工参加岗位培训累计达3.3亿人次。（董明传等，2002）另据《全国教育事业发展统计公报》统计，这一阶段，我国成人高等学校（教育机构）举办的各类非学历教育尤其是岗位培训、大学后继续教育人数呈显著上升趋势。例如，1994年，我国成人高校（教育机构）非学历教育结业人数为133.70万人次，1999年上升至255.28万人次，2010年则达到712.56万人次。另一个值得关注的现象是，为了配合和适应办学重点转移的需要，推动继续教育的快速发展，近年来，我国不少普通高等学校的成人教育学院陆续更名为继续教育学院。
（2）着力推进成人高等教育办学机构管理体制改革。
管理体制改革是我国成人高等教育办学机构改革与发展的关键，改革的基本思路是转变高度集中的行政管理体制，建立分级管理、分级负责的管理体制。《关于改革和发展成人教育的决定》曾指出：“必须充分发挥各地区、各部门和社会各方面力量的积极性，实行多渠道办学。这就要求成人教育的管理体制与普通学校教育有所不同。要把发展成人教育的责任和权力交给地方和基层单位，给予充分的主动权。”《国家教委关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》则提出了“建立分级管理、分级负责的管理体制，形成科学的管理、调控制度”的改革和发展目标。1998年教育部机构改革后，我国进一步下放了成人高等教育办学机构的管理权限：成人高等学校的指令性招生计划逐步改为指导性招生计划；成人高等学校毕业证书及发放办法，由各省、自治区、直辖市指定。至此，我国的成人高等教育办学机构管理体制在由中央直接管理向地方分权放权、加大基层和办学单位自主权的改革方面迈出了重要一步。
（3）努力提高成人高等教育办学质量和效益。
质量是成人高等教育办学机构的生命，努力提高办学质量和效益，也成为这一阶段我国成人高等教育办学机构改革和发展的基本目标，并为此采取了多种举措。针对一些地方和学校出现的乱办班、乱收费、乱发证的“三乱”现象，1990年和1991年，国家教委先后颁发了《关于普通高等学校成人教育治理整顿工作的若干意见》和《关于成人高等学校治理整顿工作的意见》。两个《意见》都把治理整顿的目的定位于加强管理、控制规模、保证质量。到1991年，成人高等教育办学机构的治理整顿工作初见成效，出现了多种形式的调整和联合。1995年，为进一步促进成人高等教育办学机构在保证办学质量和效益的前提下健康发展，国家教委开展了对普通高等学校函授、夜大学的评估工作，共有684所函授大学、549所夜大学参加了评估。此次评估较好地推动了各类成人高等学校加强自身建设、提高办学质量和水平。2007年《教育部关于进一步加强部属高等学校成人高等教育和继续教育管理的通知》，也要求各校要把提高成人高等教育和继续教育的教学质量放在更加突出的重要位置，把工作重心转移到加强教学工作和提高人才培养质量上来。为此，近几年，加强优质教学资源建设，推行更适合成人业余学习特点的弹性学制和学分制，健全完善质量监控与评价体系等质量保障举措，已逐步在部属高校成人（继续）教育学院乃至所有成人高等教育办学机构铺展开来。
（4）鼓励和支持社会力量办学机构的发展。
十一届三中全会以后，我国的改革开放和现代化建设急需提高劳动者素质和培养各种专门人才，迫切要求大力发展教育，但受到政府财力的限制，仅靠公办教育难以满足社会对教育发展的需求。基于此，邓小平重申我国发展教育要坚持公办和民办“两条腿走路”的办学方针，鼓励社会力量办学，支持民办教育的发展。因此，伴随着改革开放的进程，我国社会力量举办的成人高等教育机构应运而生。特别是1992年召开的全国成人高等教育工作会议提出的“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的“十六字方针”，成为我国社会力量办学的基本方针。为促进社会力量办学事业的健康发展，1997 年，国务院颁布了《社会力量办学条例》。2002年，全国人大颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》，自2003年9月1日起施行。上述政策法规都直接推动了我国民办成人高等教育机构的快速发展。《2010年全国教育事业发展统计公报》的数据显示，2010年，我国共有民办的非学历高等教育机构836所，各类注册学生92.18万人。而自1993年摩托罗拉公司将“企业大学”的理念引进我国之后，截至2010年7月，我国正式注册成立的企业大学已达400余所。（仝亚娜，2010）（5）注重依托现代信息技术助推成人高等教育办学机构的发展。
这一时期，我国成人高等教育办学机构更加注重依托现代信息技术来助推自身发展。
一是广播电视大学探索开展远程开放教育。作为《面向21世纪教育振兴行动计划》所提出的实施“现代远程教育工程”的重要组成部分，1999年，中央广播电视大学启动了“人才培养模式改革和开放教育试点”项目。试点期间，我国电大教育实现了从单一广播电视授课到多样化交互式教学方式的转变，从以文字教材为主到多种媒体综合利用的教学资源的转变，从封闭式校园管理到网络化、开放式管理方式的转变。而继上海开放大学于2010年组建成立之后，为落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出的“办好开放大学”精神，以广播电视大学为基础、以现代信息技术为支撑的国家开放大学乃至地方开放大学建设也已陆续从方案变为现实，此举意味着我国的广播电视大学真正开启了向开放大学的战略转型之路。
二是普通高校借力现代信息技术改造传统函授和夜大教育。函授和夜大教育作为传统的教育形式，其教学手段、教学方式等相对落后，已越来越难以满足社会发展的需要。因此，依托现代信息技术手段，通过开设在线课程等方式，从教学媒体、教学设施、教学模式和管理模式等方面对传统函授和夜大教育进行全方位的改造提升，已成为不少普通高校努力的方向。
二、我国成人高等教育办学机构嬗变的动因。
1.国家政策是影响我国成人高等教育办学机构发展的主导因素。
从我国成人高等教育办学机构60多年的风雨历程中可以看出，党和政府无疑是其产生、存续和发展的主导因素。成人高等教育办学机构的发展与党和政府的有关方针政策的导向和规范休戚相关：
1949年和1950年颁发的《关于中国人民大学实施计划的决定》、《关于高等师范学校的规定（草案）》开启了新中国普通高校创办函授、夜大教育的旅程，“文革”后邓小平提出的“两条腿”办学方针奠定了我国成人高等教育办学机构恢复发展的基础，《关于改革和发展成人教育的决定》和《国家教委关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》吹响了成人高等教育办学机构改革与发展的号角， 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的颁布实施以及教育部正在制定的《关于加快发展继续教育的若干意见》则将引领我国成人高等教育办学机构今后的发展方向。
2.经济社会发展是我国成人高等教育办学机构发展的根本动因。
“今天的许多事实证明，经济发展的要求和新的就业机会的出现强烈地激起了教育上的扩张。”（联合国教科文组织国际教育发展委员会，1996）这一点在我国成人高等教育办学机构的发展上亦得到了充分印证。可以说，经济社会发展的要求是我国成人高等教育办学机构产生与发展的根本动因。新中国成立初期，将成人教育纳入第一个国民经济发展计划，在客观上明确了成人教育要为社会主义经济建设服务的目的，针对工农干部所创办的职工大学、夜大学等也确实发挥了提高工农干部业务水平进而使其担负起经济建设重任的功效。十一届三中全会以后，党的工作重心从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，而大量企事业单位职工文化和技术素质难以满足经济发展的要求，在此背景下，被视为当代社会经济发展必要条件的成人高等教育办学机构重获新生并迅速发展。而在经历了恢复和发展之后，伴随着经济社会的快速发展，我国成人高等教育办学机构也加快了其改革与发展的步伐。
3.科学技术发展是成人高等教育办学机构发展的助推力。
我国成人高等教育办学机构自其问世之日起，就与科学技术的发展结下了不解之缘。现代科学技术尤其是信息通信技术的每一次重大变革，都在更新着成人高等教育办学机构的办学手段和形式。首先，无论是普通高校附设的函授部抑或是独立的函授学院，其创生都是以印刷出版和邮政通信技术的建立和完善为前提的。获益于广播电视技术的发展，广播电视大学得以成为我国成人高等教育办学机构体系中的一个有机组成部分。其次，由于现代信息技术的飞速发展，计算机网络成为主要教学媒体，广播电视大学和一些普通高校由此实现了对传统函授教育和广播电视教育的扬弃和超越，步入了完全意义上的现代远程教育时代。传统函授、夜大学的现代信息技术改造也成为当前我国一些成人高等教育办学机构亟待破解的难题之一。
4.成人教育需求是成人高等教育办学机构发展的内动力。
剑桥大学前副校长阿什比（E.Ashby）认为三种主要环境力量在影响高等教育体系。第一是顾客的要求，第二是人力的需要，第三是资助人的影响。（阿什比，1983）我们通过对我国成人高等教育办学机构的审析，不难发现，顾客即成人的需求同样是其发展的重要推动力量。尤其是在“文革”
后，成千上万被耽误学业的青年人的大学梦想被迅速激活，他们产生了接受高等教育的强烈需求，但由于受到办学条件的制约，能进入大学接受普通高等教育的人数极为有限。面对这一矛盾，广播电视大学和普通高校的函授部等成人高等教育办学机构适时重建，此举有效地补偿和满足了在职从业人员的求学欲望。20世纪最后20年，成人高等学历教育报考人数持续攀升，成为当时社会一道亮丽的风景线。近年来，在高等教育大众化的新形势下，成人接受高等学历教育的需求趋于萎缩，非学历的继续教育因为更能满足终身学习的需要而受到越来越多成人的青睐，学历教育向非学历教育转型也因此成为我国成人高等教育办学机构的理性抉择。在倡导“以人为本”的今天，成人自身的需求对于成人高等教育办学机构发展的推力作用愈加凸显。
三、我国成人高等教育办学机构的未来走势。
基于我国成人高等教育办学机构的历史和现状，针对其嬗变的主要动因及存在的问题，借鉴国外成人高等教育办学机构发展的经验，我们可以对我国成人高等教育办学机构未来的发展走势作出预测和展望。
1.全面更新办学理念。
办学理念对办学起着定向作用，对办学机构的发展至关重要。因此，在组织变革理论视野中，组织变革首当其冲的就是理念的变革。雅斯贝尔斯（K.Jaspers）亦曾指出：“重新确定大学的理念是首要的任务。”（卡尔·雅斯贝尔斯，1991）同样，在今后的发展与变革中，我国成人高等教育办学机构亦应与时俱进地更新其办学理念。这主要表现在：其一，强化服务理念。社会推广服务乃是早期英美成人高等教育办学机构创办的初衷，或者说，成人高等教育办学机构实质上就是社会推广服务的产物。在今后的发展中，我国成人高等教育办学机构应进一步强化服务理念，并赋予其新的内涵。例如，成人高等教育办学机构应更主动地服务于更高水平的小康社会建设，服务于成人提高素质、全面发展的需求。其二，高扬人本理念。党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本”的新要求，并把“以人为本”作为科学发展观的核心。以科学发展观为统领，我国成人高等教育办学机构在发展中也应高扬“以人为本”的理念。为此，一方面，我国成人高等教育办学机构应将促进成人的全面发展作为办学的根本目的，另一方面，人应该成为我国成人高等教育办学机构发展的根本动力。其三，树立开放理念。从历史上看，伴随着从“教学”、“研究”直至“社会服务”职能的变革，大学随之从隔绝于世的“象牙塔”逐渐变为社会的“服务站”。可以说，大学职能的演变历程就是大学从自我封闭走向全方位开放的过程，这也正是成人高等教育办学机构得以产生和发展的过程，其中，“开放性”更成为各国开放大学办学的根本宗旨。然而，一些办学机构迄今仍在有意无意地奉行着各自为政、“闭关自守”的封闭办学观。事实上，无论是从成人高等教育办学机构自身的特点还是从我国正在由封闭走向开放的社会大环境而言，成人高等教育办学机构都应及时摆脱“封闭办学”理念的桎梏，树立开放办学确切说是全方位开放办学理念，并以之为先导，推动办学机构向学习者、学习地点、学习方式以及学习内容的全面开放。
2.切实转变发展战略。
纵观我国成人高等教育办学机构发展的历程，从无到有、由少及多的数量规模扩张无疑是其最显见的成就，提高办学质量也成为我国成人高等教育办学机构近年来的目标指向。但总体而言，重规模扩张而轻质量提高、重外延发展而轻内涵建设依然是我国成人高等教育办学机构的一大“痼疾”，并制约其今后的稳定和可持续发展。例如，公办高校与民办学校联合办学近年来盛行于全国各地，但事实证明，这种不同办学主体之间的“联姻”，如若失去规范与监督，就可能异化为打着公办教育旗号所进行的一场“敛财狂欢”，而置办学水平和办学质量于不顾。另外，中国广播电视大学作为世界上规模最大的超级巨型大学，如今也面临着规模会持续发展还是会萎缩的疑惑，电大是否应把从超级巨型大学到一流开放大学、从“规模最大”向“质量最优”转型作为其战略发展目标也引起了学者们的深思。鉴于此，对于我国成人高等教育办学机构而言，其关乎全局的基本发展战略应是切实完成从外延式扩张向内涵式发展的蜕变，在保持成人高等教育办学规模适度增长的同时，更注重通过优化课程设计、创新教学方法、提高教师素养等举措，着力提升成人高等教育办学质量。
3.逐步转移办学重点。
完整意义上的成人高等教育既包括成人高等学历教育也含纳成人高等非学历教育。在广大成人学历水平较低的时代背景下，我国成人高等教育办学机构曾肩负着本专科学历补偿教育的重任。但是，随着高等教育大众化的推进，在构建终身教育体系、建设终身学习的学习型社会的今天，成人高等学历教育的社会需求已呈现萎缩迹象，一些办学机构甚至出现了成人高等教育招生计划多于报考人数的尴尬局面。同时，成人的非学历教育需求却在不断扩大。鉴于此，我国成人高等教育办学机构应继续探寻办学重点的转移，即在稳步发展成人高等学历教育的同时，大力发展专业技术人员继续教育、企事业单位员工培训、农村劳动力转移培训、农民实用技术培训等非学历教育，以更好地满足广大成人日益增长的多样化教育需求，更好地服务于学习型社会的建设。
4.不断丰富办学机构类型。
由前述可知，我国的成人高等教育办学机构主要包括独立设置的成人高等教育办学机构和普通高等教育学校附设的成人（继续）教育学院（部）。
其中，独立设置的成人高等教育办学机构早期主要有广播电视大学、职工大学、教育学院、农民大学、管理干部学院、独立函授学院等。在发展的过程中，一些新的办学机构如社区学院、企业大学（学院、培训中心）、开放大学等应运而生。可以预见，伴随着我国社会经济、科学技术的发展以及国家对于继续教育、远程教育、社区教育地位作用的重视，不仅社区学院、企业大学、开放大学等呈现方兴未艾之势，也会有更多新型的成人高等教育办学机构问世，并推动我国成人高等教育办学机构类型渐趋丰富。特别是依托现代信息技术而兴办的成人高等教育办学机构、各种民办成人高等教育办学机构在我国还有很大的发展空间。
5.继续完善管理体制。
改革开放以后，我国着手建立分级管理、分级负责的管理体制，力求政府的由直接管理为主逐渐转向间接管理为主，由微观管理为主转向宏观管理为主，赋予成人高等教育办学机构更大的办学自主权。这种改革总体上说已取得了明显成效。但是，统得太死、包得过多、条块分割的管理体制局面并未得到彻底改观。其具体表现如：迄今的管理体制改革在落实和扩大办学机构的办学自主权以及政府“协调统筹”的职能转变上，其“实然效果”与“应然效果”仍存在较大反差。在当前的管理中，政府的“越位”与“缺位”现象并存。前者如政府直接干预甚至包办微观办学行为，后者则主要表现为政府宏观调控不到位、统筹协调作用发挥不够等等。既然如此，我国还需要继续完善成人高等教育办学机构管理体制，进一步转变政府职能和简政放权，政府主要履行统筹规划、政策引导、监督管理等职责，推动成人高等教育办学机构由“条块分割”变为“条块结合”，促进成人高等教育办学机构的协调发展和资源共享；进一步落实和扩大成人高等教育办学机构在办学模式、资源配置、人事管理等方面的办学自主权，保障其依照国家相关法律法规，自主确定招生方案，自主设置和调整学科专业，自主开展教学和管理活动，自主管理、使用人才和办学经费。
6.加快推进教育信息化。
我国成人高等教育办学机构的创办与发展是与信息技术的发展相伴生的，我国在依托现代信息技术促进成人高等教育办学机构发展方面也已取得了不菲成就。但毋庸讳言，我国不少成人高等教育办学机构至今仍在沿袭传统的函授教育方式，受到观念、技术、资金等因素的困扰，其从函授教育向现代远程教育转型的步履还比较艰难；在新的时代背景下，广播电视大学等成人高等教育办学机构，在充分利用现代信息技术发展远程开放教育、探索构建人才成长“立交桥”和终身教育体系等方面，尚不能完全适应社会发展的需要；不同办学机构之间数字化学习资源的共建共享才刚刚起步。鉴于此，我国成人高等教育办学机构的信息化建设应该也可以加力前行。
具体说，我国应进一步致力于运用现代技术手段改造函授教育和夜大学等传统办学形式，大力发展高水平、高质量的网络教育。广播电视大学在向开放大学转型的过程中，也要探索现代技术手段和成人高等教育的深度整合，以教育技术的先进性来保障开放教育的高质量。同时，还需加快建立不同办学机构之间数字化资源的共建共享机制，从而为成人学习者提供更多、更优质的数字化学习资源。
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