我国承接国际服务外包问题研究
内容提要：近20年前后国际服务外包兴起，推动出现以服务业国际转移为特点的经济全球化新浪潮，对后起国家经济发展政策选择提供了新的机遇。本文在考察我国承接国际服务外包认识过程和发展现状基础上，从发展路径选择、硬件和人才基础条件、政策调整滞后等方面分析我国在这一领域相对落后根源，探讨促进我国承接国际服务外包政策措施。
关键词：服务外包 经济全球化 发展政策。
一、引 言。
“做你做的最好的，把其余外包出去！”这个常识性管理理念的流行和实践，推动原先由企业内部提供的服务工序流程不断转向从外部购买，派生出近20年前后全球范围风起云涌的服务外包浪潮。与上个世纪60年代兴起的制造业外包和加工贸易相类似，服务外包已经并将继续改造当代企业基本组织构造，提升网络性因素在经济交往方式中的相对重要性，并通过外包-接包关系离岸化和国际化改写全球经济结构版图。
服务外包及其国际化对于发展中国家经济战略选择具有重要意义。印度过去十几年在软件和服务外包领域不同寻常的表现，显示承接国际服务外包与经济发展战略调整相结合，能够对一个大国政治经济原有均衡态势的改变产生杠杆作用。我国大连、上海、北京、深圳等城市近年来积极鼓励承接国际服务外包，试图把这一新兴行业培育成为经济新增长点。我国十一五规划纲要与国务院2007年7号文件，都提出要鼓励承接国际服务外包和呼应服务业国际转移，凸现出这一问题现实意义。
当代国际服务外包兴起提出很多新研究课题。国内学术界较早出现有关金融业服务外包研究文献（李元旭，2000;田小军，1999;孙云琦、章红，2003）。Qu and Brocklehurst（2003）考察中印两国在服务外包领域发展差异和原因，是较早探讨我国服务外包问题的重要文献。近年这一领域研究文献增多，取得了不少有价值的成果（李子惠、李志强，2004;王喜庆，2005;谭立文、田笔飞，2006;刘重，2006;詹晓宁、邢后媛，2005;朱晓明等，2006;杨圣明，2006）。然而总起来看，从经济理论和政策分析角度对服务外包现象进行研究还有待深入。
笔者最近完成一份专题研究报告，选择以“产品内分工”概念框架作为分析视角，试图把当代服务业与制造业外包国际化看作共性与个性相统一的经济现象进行考察（卢锋，2007a）。该报告主要包含四方面内容：一是讨论外包、服务外包、国际服务外包三个概念定义内涵及其相互关系；二是从对象、规模、范围、主体等六个方面观察当代服务外包与传统外包相区别的特征表现；三是从潜在利益和现实成本对比角度提出理解服务外包发生机制的分析框架，并从技术革命和制度演变角度探讨当代服务外包兴起的经济根源；四是考察我国承接国际服务外包问题。
该报告篇幅较长，其中有关服务外包发生机制和兴起原因部分将另文发表（卢锋，2007b）。本文着重考察我国承接国际服务外包历史现状、问题根源和政策选择问题。本文结构组织如下：第二节讨论相关概念定义，第三节考察我国承接国际服务外包认识简史，第四节观察我国承接国际服务外包成绩和问题，第五至七节分析我国承接国际服务外包相对落后根源，第八节提出几点政策建议。
二、有关概念定义讨论。
什么是外包？什么是服务外包？什么是国际服务外包？这些常用名词涉及一些表面简单实际复杂的定义内涵。透彻理解新兴经济现象，首先需要厘清对象概念定义。卢锋（2007a）详细分析这三层概念定义内涵。本文限于篇幅仅简略讨论上述概念定义涉及的主要问题以及可能采取的理解思路，作为研究我国承接国际服务外包现实问题的理论准备。
首先看什么是外包？管理学者一般把外包定义为企业或其它机构把“过去自我从事（或预期自我从事的）工作转移给外部供应商”（Corbett,2004a,2004b, p.1）。服务外包被定义为“依据双方议定的标准、成本和条件的合约把原先由内部人员提供的服务转移给外部组织承担”。①这类把外包理解为企业生产活动“从内到外转移”的常识性定义具有认识价值，不过没有直接回答一个需要探讨的问题：是否企业活动所有“从内到外转移”都属于外包？如果不一定，那么哪些“从内到外转移”
属于外包？哪些不属于外包？
显然并非发生在企业层面的所有“从内到外”的转移活动都属于外包。例如IBM把PC业务出售给联想，对IBM来说PC业务确实发生“从内到外转移”，日后IBM还可能购买联想用原来属于IBM设备技术所生产的电脑。然而这类转移无论从管理学常识还是战略决策分析角度看，显然都不属于外包范畴，而是整个业务的转手出售。
因而比较准确定义外包，还需要在“从内到外转移”基础上增加约束条件作为概念内涵。略加思考不难发现，外包特征性内涵在于企业保留特定产品生产供应基本定位前提下，对生产过程涉及某些环节区段的活动或工作，通过合同方式转移给外部厂商来承担。与特定产出所有生产活动“一揽子转移”不同，外包指特定企业在保持最终产出或产出组合不变前提下把某些投入性活动转移出去。一句话，外包具有“产品内分工”的经济属性，或是“产品内分工”的实现方式。
从更为广阔的生产方式历史演变图景看，当代国际分工展现出一个引人注目特征，就是很多产品生产过程包含的不同工序、区段和流程，被拆散分布到不同企业在不同空间、地区甚至国家进行，形成以工序、区段、环节为对象的分工体系。几年前笔者考察服装、汽车、电子等制造品工序和区段分工现象，系统阐述了产品内分工概念框架，试图为观察当今经济全球化时代特征以及认识我国当代经济开放追赶内在规律提供一个分析工具（卢锋，2004a,2004b）。晚近时期服务外包兴起可以理解为类似经济学原理改造当代服务业生产方式表现。从产品内分工视角解读外包定义，有助于更好地理解制造业与服务业生产方式变革所共享的经济逻辑，更好地认识当今经济全球化时代条件的本质特征。
再来看什么是服务外包？制造外包和服务外包则可以依据交易对象的经济属性差异加以区分。大体而言，如果外包转移和交易对象属于制造加工零部件、中间产品工序活动，或以中间品、半成品、最终产品某种组装或总装为对象活动，则属于制造外包；如果外包转移对象是特定服务活动或流程则属于服务外包。因而定义服务外包还需要定义服务。经济学把物品（goods）和服务（service）理解为生产成果即产出的两种基本形态，并主要通过五点属性识别和特例排除方法来定义服务和物品，①为全面定义服务外包提供了必要的逻辑依据。
依据发生部门不同服务外包大体分为两种类型：一是以服务为最终产出的服务业企业和机构，把某些内部生产性服务活动或流程转移为外部提供。如美国超市顾客打折申报单录入环节通过西安炎兴的员工完成，美国银行和其他金融机构把回应顾客询问的呼叫业务委托给印度或菲律宾呼叫中心提供。二是制造业等非服务业企业和机构，把某些内部生产性服务活动或流程转移为外部提供。如香港国际牛奶公司部分人事和薪酬发放服务流程委托给广州凯捷（Capgemini）承担，联想把生产笔记本电脑需要的部分IT支持服务流程外包给IBM。
最后看什么是国际服务外包？如果发包方与承包方是同属特定国家企业，服务外包联系的产品内分工在特定国家内部展开则属于国内外包或“在岸外包”（onshore outsourcing）。如果服务发包方与承包方是不同国家企业，则这类外包从发包方角度看是“离岸外包”（offshore outsourcing），对承包方来说则是“到岸外包”（inshore outsourcing），总称国际服务外包。国际服务外包实现企业间以特定服务流程为对象的跨国交易，因而是一种特殊类型的（国际）服务贸易。
由于国际服务外包本质上属于服务贸易，对服务贸易不同定义会直接影响对国际服务外包概念内涵的理解。依据国际收支帐户与WTO服务贸易总协议对服务贸易两种定义方法，国际服务外包定义对象范围会有显著差异。国际收支帐户依据“居民”与“非居民”原则定义服务贸易，依据这一方法，一国企业与具有非居民身份的外国企业发生外包交易属于国际服务外包；外商直接投资建立企业作为东道国（the host country）居民，与外国非居民企业发生外包交易属于国际服务外包，但是与同属东道国居民的其它企业或机构发生交易则属于国内交易。这一方法定义的服务贸易可以通过进出口统计度量，与国民经济核算体系统计指标相互衔接。
WTO服务贸易总协议对服务贸易提出拓展定义，要点在于把“外国附属机构服务交易活动”
（foreign affiliate trade in services: FATS）看作外资企业通过“商业存在”实现的服务贸易。依据这一理解，某些具有同一国家居民身份企业之间的FATS活动也具有国际服务外包性质。扩展定义对强调某些国际服务贸易对跨国投资依赖性具有认识价值，对在多边贸易自由化框架下推动服务投资自由化具有实践意义；不过新定义存在不便全面进行进出口统计、不便与国民经济核算体系衔接等方面局限性。
笔者在服务外包研究报告中仔细讨论了两类定义对象之间相互重叠与差异的关系。考虑与国民经济核算体系其它宏观指标衔接性以及有关数据可获得性等约束因素，笔者认为可同时采用两种定义识别和度量国际服务外包，并把国际收支帐户定义作为基本定义，把WTO定义作为辅助定义（卢锋，2007a）。我国有关部门近年设计软件与服务外包企业统计规范和方法，对服务外包业务范围定义口径比较宽（商务部外资司，2006），其中相关统计指标设计与上述国际服务外包主辅定义方式有可能相互兼容。
三、我国承接国际服务外包认识简史。
国际服务外包是当代经济全球化发展进程中的新现象，人们对其性质和意义会有一个认识过程。依据有关资料和笔者访谈业内人士了解的信息，初步把我国承接国际服务外包的认识演变过程分为三个阶段。
第一阶段是上世纪90年代。有关部门官员和企业家开始关注国外软件外包现象，并在政策和企业实践层面进行探索，然而有关议程尚未进入政府决策优先考虑层面。据业内人士介绍，1991年曾培炎任机电部领导时访问印度，回国后提出可以借鉴印度经验实施兴建软件园项目。该项目1992年进入上报程序，1996年被国家计划部门批准，1999年落实无息贷款扶持资金，前后几乎贯穿整个90年代。伴随这一计划设计和审批，我国建立珠海、浦东等地软件园，国内一些企业开始尝试发展承接软件外包业务。如东北大学与外资合作建立东软，较早对日承接软件和服务外包；20世纪90年代末大连采用“官助商办”体制建立软件园也有特殊意义。不过这一时期我国承接国际服务外包总体上处于萌芽和初步探索阶段。
第二阶段大体在世纪之交前后5—6年。随着以IT技术革命和信息化为标志的新经济兴起，大力发展软件产业成为学术界和决策界共识，以参与软件生产国际分工为重要内容的印度经验得到更多关注。与国家十五规划利用信息化促进工业化指导方针相一致，2000年和2002年国务院先后出台两个有关软件行业文件（国务院，2000;2002），对我国软件业进入快速增长期发挥了重要的指导和推动作用。不过就参与全球服务业分工认识史角度观察，在两点问题判断上当时政策仍具有某些局限性。
一是如何看待发展软件产品生产能力与参与软件国际分工关系问题。软件生产在国际范围的产品内分工是广义国际服务外包重要内容，参与国际软件外包是发展承接其他领域国际服务外包的重要切入点，世纪之交国家制定软件发展政策，为全盘审视当时正在兴起的国际服务外包潮流提供了一个有利时机。当时政策强调发展软件产品是必要的，然而对发展软件生产能力与积极参与国际软件外包之间的正向互动关系，对利用全球化环境和实施开放方针发展我国软件业的重要性尚未给予足够重视。
二是如何看待我国软件行业成长与发展自主知识产权软件关系问题。这一时期政策特别重视“自主知识产权的软件产品”研发和出口，提出2005年达到软件出口50亿美元等一系列发展目标。①我国制造业国际竞争力快速提升，IT国内市场规模较大，为发展嵌入式软件产品以及在某些领域发展自主知识产权软件，提供了一般发展中国家难以具备的有利条件。因而鼓励发展软件产品并重视培育自主知识产权软件产品是正确的，这方面政策也取得一些成效。不过在如何认识处理发展自主知识产权软件产品与我国现阶段比较优势定位关系方面，存在需要反思和探讨的问题。
观察软件出口情况，虽然政府投入大量资源，②还组建“软件出口联盟”加以推动，然而政策执行结果仍不尽人意。海关统计2005年计算机系统、支撑、应用和其他等各类软件①出口约为6·5亿美元，加上可能部分包括软件的“机器用激光盘”②接近7·6亿美元。考虑到相关统计不够完善，实际出口数量规模有可能存在低估问题，然而现有情况提示我国软件出口规模远未能实现47号文件预设的50亿美元目标，其它计划目标实现情况也不尽人意。
这一事例对思考我国现阶段经济发展战略选择具有超出软件行业的启示含义。发展自主知识产权和鼓励自主创新对提升我国经济结构具有积极意义，在某些领域甚至具有紧迫性；然而实行这一方针需要结合我国基本国情，需要符合客观经济规律。如果脱离对象经济属性和内在规律，把自主知识产权作为先决条件，过度强调或过于狭窄解释自主创新，则可能因为认识偏颇而产生与良好意图不一致的结果。
第三阶段是最近3—4年。特点是决策层、企业界和学术界对这一问题认识发生实质性突破，并在决策方针层面得到明确表述。对此可以从以下几方面观察。一是中央领导人开始明确指示应当重视发展承接国际服务外包问题。国务院副总理吴仪在2003年6月出席跨国公司投资论坛时指出，“面对成长迅速的外包市场，中国不应满足于成为‘世界制造中心’，而应争取成为获得较大的市场份额。我们要重视跨国公司服务外包的趋势，积极创造有利环境，探索新方法尝试新途径吸引外资”。③这是笔者见到中央领导人最早论述承接服务外包问题重要性的公开报道。
二是政府有关部门开始推动承接国际服务外包。如2004年8月初第二届中国国际软件和信息服务交易会发表“大连宣言”，指出“在软件和信息服务产业规模激增同时，软件和信息服务的全球分工格局也在逐步形成。加强外包业务合作成为各国在软件和信息服务领域合作的重要内容之一。亚太各国政府应继续鼓励各国软件和信息服务企业与行业组织开展合作”。2006年商务部启动“千百十工程”，计划未来五年内每年投入不少于1亿元，建设10个服务外包基地，吸引100家跨国公司将部分服务外包业务转移到中国，培养1000家承接服务外包的企业。
三是学术界和业内人士开始更多地重视发展承接服务外包。学术界从前几年讨论金融等行业服务外包，扩展到分析服务外包整体意义和重要性。如Lu （2005）比较中印软件业发展战略，提出需要把发展软件生产与积极参与国际软件服务外包有机结合起来。贡苏康、周玮（2006）总结我国软件业发展经验教训，提出应当重视通过软件外包国际化战略，用“以外促内”和“以外带内”思路发展我国软件业。朱晓明等（2006）结合我国行业发展现状和问题，对发展承接国际服务外包提出分析和建议。
四是上述认识转变在中央经济工作指导方针层面得到明确阐述。2006年3月14日十届人大4次会议批准的十一五规划纲要指出，要“鼓励外资参与软件开发、跨境外包、物流服务、……建设若干服务业外包基地，有序承接国际服务业转移”。2007年3月国务院发布7号文件，提出要“把承接国际服务外包作为扩大服务贸易的重点……具备条件的沿海地区和城市要根据自身优势，研究制定鼓励承接服务外包的扶持政策，加快培育一批具备国际资质的服务外包企业，形成一批外包产业基地”（国务院，2007）。
四、我国承接国际服务外包的成绩和问题。
经过十几年探索和努力，我国承接国际服务外包取得显著成就，同时也存在明显问题。已有成绩主要表现在以下几个方面。一是相关业务达到一定规模。采用国际收支帐户定义统计方法，2005年我国计算机和信息服务出口18亿美元，进口16亿美元，顺差2亿美元。四类软件（系统、支撑、应用和其他）总共出口6·5亿美元。业内人士估计2005年承接国际BPO业务约为3—4亿美元（卢锋，2007a,附录2）。上述数据准确性还有待深入研究，然而足以显示我国承接国际服务外包确实已有初步发展。
二是形成一批初步具备承接国际服务外包业务能力、在某些特定市场上具有较强国际竞争力的本土企业，如东软、浙大网新、软通动力、华信、海辉、中软等等。我国制造业优秀企业如华为、联想等，或已涉足服务外包领域，或已建构全球范围布局的研发能力，具有大力发展承接国际服务外包的潜力。另外跨国公司在我国建立了一批主营或兼营服务外包的企业以及研发中心，为扩大承接国际服务外包业务提供了有利条件。最近中国软件和服务外包企业集体亮相Gartner组织的美国服务外包年会，在业内引起较大反响（冀永庆，2007）。
三是一批城市和地区开始把发展服务外包作为重点发展目标产业和新增长点。政府有关部门先后分两批命名上海、西安、大连、深圳、成都、北京、杭州、天津、南京、武汉、济南等11个城市为软件和服务外包基地城市。这些城市把承接服务外包作为优先发展产业之一，并在政策上给予各种优惠鼓励。
虽然我国参与国际服务外包已取得初步成绩，然而现实发展水平无论与我国参与国际制造业产品内分工深度比较，还是与承接国际服务外包比较成功的印度等国比较，都存在相对不足和落后问题。
第一，从软件出口和承接国际服务外包市场规模看，2005年我国软件出口、计算机信息服务贸易盈余、承接商务流程外包三项加总不到20亿美元（卢锋，2007a,附录2）。这一数据不及当年加工贸易盈余的百分之二，不及印度软件服务外包出口十分之一，也落后于爱尔兰、菲律宾等国承接国际服务外包规模。
第二，从承接国际服务外包和相关出口内容构成看，目前主要集中在软件和IT服务外包方面，在发展潜力更大的商务流程外包方面目前还仅有少数成功案例。另外在软件和IT服务出口方面，也在相当程度得益于我国在硬件设备制造和出口方面的优势，通过自身服务相对竞争力获得国际服务外包业务估计规模还要小一些。
第三，从承接国际软件服务外包区域分布看，我国主要从日本韩国等邻国承接近岸发包业务（near-shoring business），在欧美等全球主流市场上仅有较少比较成功案例，整体竞争能力较弱。在日本韩国培育起市场竞争力是我国在这一领域重要优势条件，今后需要巩固和发展，然而由于日本仅占全球发包市场很小份额，如软件发包估计仅占全球约5%—10%份额（GOR,2007/2,12页），偏于东亚一隅显示我国承接国际服务外包格局还存在明显局限性。
第四，从企业规模和素质角度看，我国本土企业规模比较小，最大规模企业不仅不能与IBM等国际巨头相比，即便与印度较大企业比较也有十几倍甚至更大差距。在获得CMM等行业技术和业务能力认证等方面也显著落后。
第五，从跨国公司来华设立服务提供中心和相关机构角度看，这类投资主要是受到我国国内市场因素的吸引，属于“寻求市场”型的服务投资（market seeking FDI in service）；从比较效益角度把我国作为承接国际服务外包中心的“寻求效率”型服务投资（efficiency seeking FDI in service）（UNCTAD,2004, p. xxii）比较少。“寻求市场”型外商服务业投资也有积极意义，今后应继续鼓励，然而上述特征也说明我国现阶段在承接国际服务外包方面仍缺乏国际竞争力。
还需要关注该行业一段时期“乐观预期与现实表现反差现象”。世纪之交我国高层官员和业内人士访问印度，大都认为我们与印度存在5—10年差距，乐观估计差距只有两年。3年前不少业内权威人士认为我国3—5年内将在全球信息技术服务外包市场中扮演重要角色，在非语音业务流程外包方面有能力与印度正面竞争。总起来看，过去一段时期人们倾向于比较乐观地相信我们会通过较快追赶迅速缩小这一领域与印度等国的差距。
上述评估不无理由，不过与实际情况存在明显反差。印度承接国际服务外包从2001/02年的62亿美元增长到2005/06财政年的约240亿美元，今年估计会增长到300多亿美元，到2010年预计增长到600亿美元以上（NASSCOM, 2007, p. 127）。印度目前占有全球软件外包市场总额的65%以及全球服务外包市场总额的46%（王悦承，2006）。随着十几年承接服务外包历练，印度企业已开始在发挥本国比较优势基础上创造出具有国际竞争力的自主知识产权产品，并已大规模向包括中国在内的其他国家建立以当地市场和转包为战略重点的外部投资。这与我国制造业国际化从简单加工贸易开始，进而生产配套零部件，再发展到近年产品研发、品牌创造以及国外投资，体现了类似的经济逻辑。过去几年我们确有明显进步，然而与印度相对差距可能并未缩小。
还应关注的是，印度以外一批发展中国家近年大力发展承接国际服务外包并已有不俗表现。
菲律宾2006年外包业务收入达到36·3亿美元，在客服中心外包领域已成为印度重要竞争对手。
近年巴西承接服务外包业务年度规模达到5亿美元左右（GOR,2007/4,第24—25页）。另外俄国、马来西亚、东欧国家如捷克、匈牙利、保加利亚等也调整政策积极呼应服务全球化潮流。我们与第二批积极参与服务全球化国家比较，某些方面也有相对不足之处。如果说国际服务外包代表的服务全球化是“一个新时代的黎明”（Vashistha and Vashistha,2005, p. 251），我们需要认真分析相对后进根源，尽快改变增长不足的态势，避免在新一轮服务全球化浪潮中面临被边缘化风险。
五、承接国际服务外包能力基本决定因素。
影响一国参与国际服务外包基本因素是什么？我国承接国际服务外包相对落后原因何在？如何促进我国这一行业尽快更好地发展？图1提示了当代国际服务外包具体表现、决定因素和经济功能。服务外包被分为两大类。一是软件和计算机信息服务外包（ITO），包括软件生产特定环节如编程和调试，计算机系统集成、计算机主机托管和维护、IT网络技术设计等内容；二是商务流程外包或依托IT技术的流程外包（BPO和ITES），包括财务会计、人力资源、售后服务、呼叫中心等不同领域的服务外包①。不同服务外包离岸化程度有所不同，不过绝大部分有可能实行国际外包。
是这一普遍规律的最新体现。我国与其他国家发展经验表明，积极参与全球化分工是后进国家寻求快速发展的必由之路。服务业全球化与此前制造业全球化一样，对发展中国家选择提出历史性机遇和挑战。因而我们需要从发展战略层面认识承接国际服务外包的意义，在呼应和推动服务全球化方面力争有更大作为。
软件研发生产对服务外包具有两位一体特殊功能。一方面软件作为一种特殊产品，其生产过程本身可以通过国际服务外包实现产品内分工，因而构成国际服务外包的重要对象和推动因素。
另一方面软件设计和生产，与各种IT服务以及流程服务外包相互交织，构成整体服务外包能力最重要技术支持因素。这与电子行业在制造业全球性产品内分工生产方式演变中的特殊地位有类似之处。①无论从国际服务外包发展历史进程看，还是从现实国际服务外包格局看，一国参与软件国际服务外包能力与整体国际服务外包能力存在密切联系。
如果把软件生产看作是国际服务外包具体对象而不强调软件能力作为外生因素，如果不考虑区位和文化等外生变量，影响一国参与国际服务外包的竞争力因素大体可分为四类条件。一是图1右边竖条框表示服务外包发展需要的基础设施条件，包括基础电信设施、商务旅行支持设施等硬件条件。二是左边竖条框表示人力资源条件，包括不同外包活动需要的技术人才、语言人才、管理人才和企业家人才，特定素质劳动力的国际相对价格水平是影响承接国际服务外包国别比较优势的重要因素。三是底部方框表示的政策因素以及整体经济发展路径影响。
六、发展路径、基础设施和人力资源因素。
首先从整体经济发展路径角度看，我国当代体制转型和经济发展从农业改革起步，随后一段较长时期制造业高速增长，在一定阶段通过对人才、资金和其他资源的“虹吸”效应，使得发展国际服务外包行业面临较高机会成本的约束。对此之下，印度后来实行自由化和全球化体制改革，在制造业等传统可贸易部门尚未全面起飞之前，倾注全国人才和政策资源鼓励软件和服务外包，从而使这一行业发展取得鹤立鸡群之效。我国制造业等部门强劲发展势头一定时期客观上增加了开拓国际服务外包市场的机会成本，这一整体经济发展路径特点对承接国际服务外包相对后进现象具有一定程度的解释作用。
其次从相关基础设施条件角度看，当代服务外包建立在当代IT技术基础上，对相关基础设施建设条件有较大依赖；另外承接服务外包需要相当多商务旅行，因而国际商务旅行基础设施和便利性也是必要条件。我国在电信硬件设施以及航空、道路、旅店等基础设施方面发展较快。例如我国民航旅客周转量增长到2006年2341亿人公里，是1990年231亿人公里的10倍；2002年印度民航旅客周转量为275亿人公里，同年我国数据为1269亿人公里，是印度的4·61倍。②2004年中国互联网上网人数每千人72·5人，比印度同年同一指标值每千人32·4人超过一倍多。③我国四星级以上酒店从1995年144家增长到2004年1213家。④高速公路里程从1988年100公里增长到2006年4·53万公里。⑤移动和固定电话用户2006年分别增长到40678万和36781万户。⑥我国在参与国际服务外包硬件条件方面具有显著优势。
不过观察这方面因素影响需要注意两点。一是承接国际服务外包企业通常集中分布在特定聚集区内，因而即便是全国整体基础设施发展较为落后的国家，也可能通过在特定区域大力投资较快超越这一因素约束，因而我国这方面整体相对良好条件对承接服务外包现实比较竞争力积极作用较为有限。二是受体制和政策因素影响，我国电信网络国际联结和信息传输能力相对不足，国际大容量数据传输速度较慢，企业应对网路意外中断能力脆弱。另外我国电信资费过高，近年有所改善，然而国际资费仍然偏高，由于电信资费在服务外包企业成本结构中占据显著份额，资费过高对企业国际竞争力具有不利影响。
再次从相关人才资源条件角度看，专业人才资源和素质方面的局限是我国参与国际服务外包的重要制约因素。主要有三方面表现。一是从业人员缺乏熟练英语能力。承接美欧等外包业务要求从业人员普遍具备利用英语和发包国语言进行工作的能力，提供语音服务更要求一线操作员英语和其他外语口语纯熟。二是缺乏与职位对口技能人才。例如承接IT和流程服务外包从业人员，需要基础科学技术知识、软件编程调试能力、有关对象行业一般知识等综合训练，我国教育体制对这方面需求尚未做出充分反映。三是缺乏复合型高端管理人才。这一行业领导者不仅需要对行业发展具有前瞻性见解，具备现代企业管理能力，还需要通晓基础技术、软件技术以及相关行业业务属性，具备与国外发包企业决策层有效沟通和促成合作能力。因而人才瓶颈是我国发展承接国际服务外包的关键约束条件之一。
从经济分析角度看，特定时点人才资源是一个存量，每年新培养人才流量变动对存量影响较1时需要看到，人才资源在较长时期仍是可能对市场需求和价格信号做出反应和变动的内生因素。
我国制造业开放发展经验显示，一个生气勃勃的成长性行业本身就是最好的人才培养大学校；目前支撑我国制造业发展的数千万熟练工人是在行业发展中逐步培养起来的，而不是在我们选择开放方针之初就充分具备的。因而在研究国际服务外包问题时，我们要重视人才培养问题，不过也应避免人才悲观论的结论。
七、相关政策调整滞后表现及其作用分析。
在不同国家，企业承接国际服务外包相对竞争力，不仅受到特定企业特质性因素以及基础设施、人才条件等经济社会条件影响，还受到相关政策性因素制约。我国与这一领域领先国家差距不仅在人才、语言能力等初始条件方面，而且表现在我们对这一新生产方式特征属性及其重要性认识差距方面，表现在我国相关政策调整相对滞后方面。需要对认识和政策滞后因素进行必要分析，才能对现实问题根源有比较全面理解，并采取切实有效行动改变目前相对落后状况。
一是相关电信管制政策调整滞后。我国电信体制和政策的某些局限及其调整滞后不利于我国企业在这一领域提升国际竞争力。一些国际服务外包业务如呼叫中心、IDC等需要利用电信网络信息传输平台开展业务，然而本质上属于新型现代外向型服务业，与主要针对本土市场的电信增值业务存在本质区别。依据我国电信管制政策有关规定，仍然把这些业务看作电信增值业务，按照国家有关规定实行严格许可和审批制管理。业内人士认为，这方面政策调整滞后不利于承接国际服务外包特别是商务流程外包大规模发展。①二是有关外商直接投资政策调整滞后。印度等国对参与软件服务外包业务的外商直接投资实行鼓励政策，大型外包企业数据网甚至可以直接联结国际通讯卫星，有利于外资企业大规模进入与本国企业形成竞合关系，并推动整体服务外包能力提升。由于我国目前对电信传输和在线作业管理管制比较严格，电信增值业务分类定义把外包服务部分业务涵盖进来，因而不允许已成立的合资企业经营此类业务；外资在我国设立离岸外包企业不仅要申请经营许可，还要有合资比例的规定，实际抬高了离岸外包企业进入门槛，不利于跨国公司在国内建立在线服务提供中心基础设施建设。①我国制造业开放经验说明，本土企业与外资企业互动竞争对于推动行业发展具有关键影响，我国对承接国际服务外包外商直接投资企业不仅没有特殊鼓励政策，有关政策客观上还有限制和排斥作用，显然不利于这一行业发展。
三是相关行业协会职能改革滞后。考察印度软件和服务外包行业发展经验，都会对“印度全国企业联合会”（CII）和“印度全国软件和服务企业协会”（NASSCOM）职能定位和活动功效留下深刻印象。NASSCOM作为印度软件服务行业自治管理机构，在研究行业国内外形势、规划行业发展前景、与政府部门对话沟通寻求政策支持、促进业内人士交流和培训人才等方面发挥了不可替代职能，对行业发展起到积极推动作用。
相比之下，我国在裁撤原先行政部门机构基础上“翻牌”改建的行业协会，虽然在推动行业发展方面做了不少有益工作，然而由于历史、体制、运行机制等方面的因素制约，不同程度存在服务意识以及能力不足问题。与行业协会应有功能弱化和虚置状态相联系，政府主管部门官员直接参与制定行业发展规划，确定行业发展指标，分配行业发展资金，直至进行企业资格认定和软件产品登记，做了很多本应由行业自治协会应当承担的工作，结果反而经常事倍功半。官员“挑选赢家”（pick-upof the winners）还可能引发企业寻租行为，最终不利于行业发展。
四是相关人才培养政策调整滞后。印度在人才培养方面不仅扶持印度理工学院（IIT）这样国立教育机构培养行业精英和高端人才，还鼓励国家信息技术学院（NIIT）这样民办教育机构通过在国内外办学大批量培养国际服务外包需要的普通人才，良好政策框架下教育机构与业内组织互动配合，在满足行业发展人才需要方面发挥了重要作用。我国在出台针对性解决这一行业人才瓶颈政策方面也比较滞后。以这一行业迫切需要具备英语能力和其他技能普通人才而言，虽然不同类型学校在招生和扩充专业方面做出一定程度响应，然而在如何通过有效政策调整推动相关人才培养方面仍有很多工作需要研究展开。
五是相关税收优惠政策调整滞后。这一点与印度等国经验比较尤其明显。印度1991年开始对软件与IT服务企业长期实行大力度税收优惠政策，包括免除企业所得税、采购国内投入品流转税、进口资本品关税等，优惠对象企业范围后来扩大到承接商务流程外包企业，实施平台方面从早期软件园推广到近年经济特区，目前印度朝野讨论2009年以后继续实施这类优惠政策问题。税收优惠政策对引导印度国内资源向服务外包出口部门倾斜，对充分发挥其语言和人力资源比较优势起到关键推动作用。②。
我国在承接国际服务外包税收政策方面几乎没有特殊优惠。我国现行政策大体框架，是有关企业被认定为软件企业后能享有“对增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品，按17%的法定税率征收增值税，对实际税负超过3%的部分即征即退”等优惠，对“在我国境内新创办的软件企业经认定后，自获利年度起，享受企业所得税‘两免三减半’等优惠政策”。③对不从事软件生产的IT外包服务以及承接商务流程外包企业，严格来说不能享有税收优惠。
需要指出，部门性大力度优惠政策虽能刺激特定行业较快发展，然而也会由于产业政策扭曲效应对整体经济运行效率带来消极影响。如果说在封闭经济走向开放转型早期阶段，采取这类政策对较快从局部打破旧体制均衡具有积极意义，在我国目前已经初步建立社会主义市场经济体制基本框架背景下，对部门性特殊优惠税收政策需要采取更加审慎立场。从这一角度看，我们不应完全模仿印度做法，而应着眼充分发挥自身优势条件，主要通过减少干预扭曲与利用市场力量推动这一行业发展。不过考虑承接国际服务外包多方面积极意义及其国际竞争含义，也考虑印度等国大力度优惠政策以及我国这一领域相对落后背景，适度实行税收优惠具有某种务实性与合理性。
2006年底财政部等四部局发布鼓励技术先进型服务企业试点文件，对这类企业提供从2006年7月1日起“暂减按15%的税率征收企业所得税”；“合理的工资支出可以在企业所得税税前扣除”；“当年提取并实际使用的职工教育经费，在不超过当年企业工资总额2·5%以内的部分，可以据实在企业所得税税前扣除”（财政部等，2006）。文件规定“技术先进型服务企业”范围包括从事软件、IT以及商务流程外包业务企业，因而是鼓励承接国际服务外包税收政策调整的新举措。虽然把“技术先进”作为优惠对象企业主要识别标准是否适当在理论上还可以进一步探讨，基于上述有关部门性优惠政策的综合考虑，应当肯定这一政策调整具有积极意义与合理性。
综上所述，我国一段时期在承接国际服务外包领域确实存在认识和政策调整滞后问题。“平坦世界”时代条件意味着国际竞争充分性程度显著提升，因而对上述政策调整滞后影响需要从国际竞争相对关系上理解。对服务外包理论分析提示，相关制度和政策安排直接或间接进入承接国际服务外包广义交易成本，影响企业相对国际竞争力。给定其他国家实行大力度的鼓励政策，我们如果按兵不动或反应不力，我国企业相对竞争力以及行业发展客观上会受到负面影响。个别企业无法通过自身努力降低这类由国家政策决定的相对交易成本，构成国际服务发包企业“先选国家，后选企业”行为方式的背景，也说明政策调整是我国发展承接国际服务外包的必要条件。
八、促进我国承接国际服务外包政策建议。
当代服务外包是产品内分工原理对服务业生产方式以及其他行业生产性服务投入进行重组和变革的产物，由此派生的服务流程国际转移正在推动形成服务全球化新潮流。随着国际服务外包成效显现以及印度等国承接国际服务外包能力出现瓶颈，加上发达国家发包企业分散风险战略考量，近年出现国际服务外包进一步发展和重新布局的形势，为我们改变这一领域相对落后状态提供了难得机遇。我们应把承接国际服务外包与促进国内服务业发展目标结合起来，与我国扩大就业和经济结构调整目标结合起来，用当年参与制造业国际分工的理念和行动呼应服务全球化新浪潮。
需要正确理解承接国际服务外包与发展制造业以及区域发展战略关系问题。制造业大发展对建立我国现代物质生产能力和基础设施，对大批农村劳动力转移提供现代就业岗位和促进经济结构转型都具有不可替代意义，对我国这样大国经济成长尤其是一个必经阶段。今后我国制造业包括通过加工贸易实现的外向型制造业需要进一步发展，在发展中提升结构并应对环保、生态、资源等方面挑战性。承接国际服务外包有助于提高生产性服务流程效率，对进一步发展制造业具有积极作用，二者总体具有相互促进关系。另外还要科学认识一国承接服务外包在区位分布与空间聚集方面的特征属性和内在规律，注意避免过多地区蜂拥而起大量投资造成资源浪费。
针对承接国际服务外包经济属性以及在我国这一领域发展现状和问题，从减少管制扭曲、培育市场力量、兼顾溢出效应、着眼国际竞争等方面考虑，建议实行以下具体措施。
第一，把承接国际服务外包看作外向型现代服务部门，取消从电信增值管制角度对这一行业实行的许可和审批手续。建立国际服务外包企业专网，提升企业间跨地区大容量数据传递能力。进一步深化电信体制改革，放宽市场准入，引入竞争机制，改进管制政策，通过合理降低电信资费减少承接国际服务外包以及其他企业运营成本。
第二，建议鼓励国外大型跨国公司来我国设立国际服务外包提供中心或服务基地，建议降低承接国际服务外包领域外商直接投资政策门槛，把承接国际服务外包列入国家鼓励外商直接投资行业目录。
第三，改进和完善相关立法和执法。研究承接国际服务外包业务流程涉及的新的知识产权关系，总结我国业内实践经验并借鉴相关国际经验，改进和完善知识产权立法，降低承接国际服务外包交易成本。对承接国际服务外包涉及新的业务合作形式和关系，包括合同标的、交付方式、产品质量等方面新内容，加快完善与国际商业惯例相适应的法律规章建设。
第四，在政府有关部门指导下，建立真正由业内企业主导和企业家自行管理的国际服务外包行业协会。鼓励新协会在规划行业发展、与政府和公众沟通对话、建立行业数据库、定期举办各类交易会和推介会等方面承担全方位职能。建议把建立国际服务外包协会作为社会主义市场经济环境下转变政府职能和培育行业中间组织的行业试点。
第五，考虑承接国际服务外包具有国际竞争性质以及印度等先行国家早已实行大力度税收优惠政策背景，建议在一定时期对我国承接国际服务外包实行特殊优惠税收政策，包括对承接国际服务外包业务收入免征营业税等流转税，对承接国际服务外包企业降低企业所得税，对其研发费用实行税前抵扣等。
第六，鼓励大学和各类职业学校大力培养不同层次既懂软件和相关技术又具备外语能力人才。
采取有力措施提升我国基层中小学英语和外语教员专业水平，改变我国内地英语教学水平低、公民外语普及率低的问题。建议利用目前国家财力和外汇储备比较充裕条件，每年大批派遣包括县、乡级基层学校英文和其他外语教员到国外培训，通过一代人努力使我国英语和外语教学能力得到根本改进。
第七，重视和加强对国际服务外包统计工作。由于国际服务外包是新生事物，正规统计相对薄弱甚或完全阙如，目前有关数据部分来源于业内咨询公司的研究估计，质量难免存在较多问题。建议政府统计部门、行业协会和学术界相互合作，在深入研究国际服务外包概念和科学设计相关指标体系基础上开展常规统计工作，为观察这一行业发展以及政府管理提供数量信息和科学依据。
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