民族地区统筹城乡居民社会养老保险问题研究
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）28-0107-02
随着城镇化进程的推进和人口老龄化现象的加剧，进一步完善养老保险制度已经成为我国城乡社会发展的迫切要求。养老保险关系到城乡居民的基本生活保障，关系到社会的稳定，是建设和谐社会的内在要求。尽管近些年来民族地区社会养老保障事业取得较大发展，但养老保障体系仍需进一步健全与完善。长期以来，由于二元化经济结构的存在，使得我国城乡发展不平衡，农村发展落后，农民生活水平不高，民族地区更是如此。城乡居民养老保险制度如何在城乡社会转型过程中起到应有的积极作用呢？带着这样的疑问笔者选取宁夏平罗县作为研究对象，通过对新型城乡居民社会养老保险政策的建立和实施状况进行调查分析，探讨养老保险制度在新型城镇化背景下对未来民族地区社会发展的影响。
一、平罗县养老保险制度建设现状及其探索
2011年10月，平罗县人民政府印发了经过宁夏回族自治区政府批准的《平罗县统筹城乡居民社会养老保险实施方案》（平政发〔2011〕224号），正式建立了城乡居民社会养老保险制度。
第一，制度框架。平罗县将未参加城镇职工养老保险的城乡居民纳入城乡居民社会养老保险参保范围，减少了制度“并轨”与“整合”的环节，降低了转制成本，实现了所有城乡居民在养老保险方面享有同等的国民待遇，有利于实现社会公平正义，推进基本公共服务均等化。
资金筹集。城乡居保基金主要由个人缴费、集体补助和政府补贴构成，采取按年缴费的方式缴纳。个人缴费，标准设为每年100元―1 000元、1 500元、2 000元等12个档次，参保人员自主选择缴费档次，多缴多得。集体补助，有条件的村（居）集体应当对参保居民缴费给予补助，鼓励其他经济组织、社会公益组织和个人为参保人缴费提供资助。政府补贴，对符合待遇领取条件的参保人员全额支付中央拨付的基础养老金，每人每月55元；对应12个缴费档次，自治区财政对应给予20元―105元的标准补贴，县财政对应给予10元―95元的标准补贴。特殊群体缴费补贴，对村干部、计划生育户和重度残疾、低保家庭等缴费困难人员，由政府给予一定缴费补贴。
领取条件和享受待遇。“年满60周岁、参加城乡居保的老年人，可以按月领取养老金，养老金待遇由基础养老金、个人账户养老金和奖励性养老金组成，支付终身。试点工作启动时，年满60周岁的城乡居民，未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可按月领取基础养老金。农村居民符合参保条件的配偶和子女应当参保缴费，城镇居民的子女应按规定参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也可以补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年；年满60周岁缴费不足15年的，可以补缴至满15年，补缴的养老保险费不享受政府补贴。”[1]
第二，制度运行情况。试点工作启动后进展顺利，当年参保率就达到了88%，2012年达到90%，2013年基本实现城乡全覆盖。2013年末，平罗县城乡居民养老保险参保人数87 644人，其中60周岁以上享受养老金待遇的14 295人，每人每月发放基础养老金100元，其中：县财政补贴15元，全年共计补贴254万元，全县城乡居民社会养老保险基金全年总收入为3 644万元，其中：征收养老保险费1 431万元，财政补贴收入1 994万元，利息收入159万元，转移收入60万元。全年总支出为1 744万元，其中：支付养老金1 743.4万元，转移支出0.6万元。当年收支结余1 900万元，累计结余9 218万元。
第三，试点工作特点。建立试点工作联动机制。从低水平起步，筹资和待遇标准与经济发展及各方面承受能力相适应，为今后逐步提高标准留出空间；个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应，既体现公平普惠，又体现个人和家庭的责任；政府主导和居民自愿相结合，通过利益驱动和宣传动员来引导农民积极参保。
建立居民缴费激励机制。参保人根据自身经济状况自主选择缴费。缴费档次有100元―1 000元、1 500元、2 000元等12个缴费档次，使得参保人选择空间增大，既适合低收入居民的承受能力，又满足高缴费愿望参保人员。财政对应12个缴费档次给予30元―120元、160元、200元补贴，充分调动了居民参保的积极性，体现了政府对试点工作的支持。缴费15年以上的，每增加一年，达到领取养老金条件时，增发2元基础养老金。
建立特殊人群缴费补贴机制。对重度残疾、低保家庭等缴费困难人员，由自治区财政和县财政按每人每年100元的最低缴费档次给予全额或部分缴费补贴；对村干部，个人按照全区上年度农民人均纯收入的16%缴费，自治区和县财政按照24%的比例给予补贴；对新农保制度实施前已离职的村党支部书记、村委会主任，在享受基础养老金的同时，任职3年至9年的每月增加基础养老金5元，任职10年至20年的10元，任职20年以上的15元；对城镇独生子女户、农村计划生育独生子女户、两女户和“少生快富”户，在政府缴费补贴的基础上，每年再按全区上年度农民人均纯收入的2%给予个人奖励缴费补贴。
建立养老金自然增长机制。参保者年满60周岁及以上者，每月可以领取养老金，根据经济和社会发展情况，每年适度提高养老金标准。目前，居保养老金由基础养老金和个人账户养老金构成，2012年1月，宁夏回族自治区政府将基础养老金发放标准由每人每月55元调增到70元，2012年7月石嘴山市、平罗县政府又分别增加15元，基础养老金达到100元。对参保并领取养老金的参保人身故者，政府向其生前指定的受益人或法定继承人一次性支付12个月的丧葬补助费，其个人缴费部分由其合法继承人继承。 二、平罗县城乡居民社会养老保险运行中存在的问题
其一，养老金待遇计发标准低，影响参保积极性。城乡居民社会养老保险是一个普惠性的社会保障政策，对贫困人群是雪中送炭，而对于经济条件较好的人，则觉得参保缴费时间长，而享受的待遇偏低，与社会经济发展不相适应，影响居民参保积极性。特别是年轻人参保积极性不高，他们更加看重眼前利益，即使参保也倾向于选择较低的缴费档次、较低的费率、较短的投保年限进行投保，还有些年轻人持观望态度，想等到40岁以后再参加。
其二，部分规定不合理，违背试点工作初衷。“城乡居民社会养老保险制度中的一些规定不尽合理，导致制度实施偏离预定目标。如何将更多符合条件的城乡居民纳入到养老保险体系中来，关键在于对其进行有效的激励。”[2]在激励机制设计方面，各级财政既补“入口”，又补“出口”，对于缴费超过15年的，每超过一年加发2元的基础养老金，一年才多得到24元，很显然激励作用不大。
其三，制度衔接不畅，造成个人账户资金转移困难。为满足不同群体的养老需求，我国建立起形式多样的社会养老保险制度，在解决部分群体的养老问题上发挥了积极作用，但是“碎片化”的制度安排严重阻碍着制度间的相互衔接。“城乡居民社会养老保险作为一项新的制度安排，不可避免地面临着与其他制度之间的衔接问题。”[3]平罗县规定，同一时期参保人员只能参加一项社会保险，城乡居民社会养老保险转移和城镇职工基本养老保险相互转移时，以前参保的个人账户资金暂时封存，待国家出台统一政策后再行办理基金转移手续。
其四，基金增值措施单一，难以提升基金支付能力。随着城乡居民社会养老保险工作的广泛展开，其积累的基金总量会急剧增加，平罗县城乡居民养老保险基金2013年底已累计结余近9 000万元。如何利用现有基金滚存结余的运营来达到保值与增值的目的，以便实现制度的可持续发展，成为非常重要的现实问题。
三、当前完善城乡居民社会养老保险制度的策略
“我国是典型的发展中国家，具有后发展优势，即可从发达国家和发展中国家吸取经验和教训”[4]。因此，我们要注重结合本国国情和本地区情，制定出适合本地区的养老保险制度。改革带来发展，发展必然面临问题，解决好试点地区政策推行过程中出现的问题，既有利于解决当地城乡居民的养老问题，又为其他地区提供经验和借鉴。基于以上思考，对平罗县在新型城镇化背景下城乡居民社会养老保险制度未来发展提出如下对策：
第一，消除制度衔接壁垒，促进城乡居民自由流动。从国家层面建立健全《社会保险法》的配套政策措施，消除特殊群体“碎片化”的养老保险参保制度和退休制度，建立企业职工基本养老保险制度和城乡居民社会养老保险制度转移机制，推动地方政府完善城乡居民社会养老保险制度，细化各项养老保障制度的衔接与转换，实现制度之间的顺畅衔接，消除参保人员的顾虑，促进城乡居民自主选择，适应人口流动性，推进城镇化进程。
第二，调整养老金计发政策，建立待遇长期增长机制。完善养老金调整与物价上涨水平联动机制和养老金调整水平与参保缴费水平相一致机制，统筹设计职工基本养老保险、城乡居民社会养老保险养老金调整机制，形成科学的养老金正常调整机制，切实做到权利与义务的一致性；探索基本养老保险断保、应保未保人员正常补缴机制，扩充职工养老保险制度参保人群，提高收入存量，缓解收不抵支现状；适时提高基础养老金标准，使待遇水平逐步达到或接近城镇企业职工养老保险待遇水平，真正实现城乡统筹协调发展，切实解决广覆盖性需要与农民自愿性矛盾的问题。
第三，拓宽资金筹集渠道，提高养老基金保障能力。要逐步加大对社会保障的资金投入，特别是对特殊群体参保缴费的扶持，在扩大社会保险基金规模的基础上，充分动员社会力量，整合社会资源、拓展筹资渠道，形成政府、集体、个人和社会其他方面共同负担的大社保投入机制。为了让集体补助可以有章可循，国家应对集体补助的缴费比例进行规定，实现“集体补助”缴费比例固定化。同时要考虑改革税费征收办法的可行性，制定征收措施，通过立法的办法实行“费改税”。逐步实现基础养老金全国统筹，建立国家城乡居民社会养老保险统筹基金，提高养老保险基金抗风险能力，确保养老保险制度的可持续发展。
第四，整合经办服务资源，统筹社会保障服务工作。城乡统筹的效果最终要体现在改善服务上。因此，城乡社会保障政策、体制、机制的改革与完善，应把提升经办服务特别是基层经办服务资源整合水平摆在重要位置，使群众得到城乡统筹的好处。重点做好基层公共服务平台建设，推行网上经办管理服务模式，建立网上查询、申报、缴费、资格认证等网络并联、信息共享、全国统一的大社保信息服务网络，建成覆盖省、县、乡镇、社区（村）的网络系统，全面采集单位和个人、家庭的就业和社会保障信息，为搭建社会保障信息系统服务平台提供基础数据，有效防止“重保、漏保、错保”现象的发生。以农村和基层为重点，适当补充社保经办人力资源，特别应注重发挥“三支一扶”、大学生村官等优质资源的作用。同时，把按险种分设的经办机构逐步改变为按流程管理设置，并充分利用各类社会资源，通过邮局、银行对养老金实行社会化发放，通过金融机构运营补充性保险等。
总之，城镇化建设已经成为民族地区现代化进程中重要的社会事实，在科学发展观的指导之下，通过进一步规范和完善，真正实现全体公民公平有效享受养老保险待遇，是实现城镇化目标的重要环节，更是改善民生的重要标志。民族地区养老保险制度的改革与发展，事关民族地区社会事业的全面进步，也是民族地区良好社会秩序构建的重要环节。
