新型农村社会养老保险基金监管体制之法律思考
近年来，党和政府为解决农民的养老保障问题，采取了一系列措施。2009年9月1日，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》（以下简称《指导意见》），决定在全国部分地区开展新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点，并预计到2020年在全国范围内普遍实行“新农保”。随着“新农保”试点工作的展开，参保的农民越来越多，累积的基金也达到了一定的规模。然而，目前我国的“新农保”基金监管体制还不完善，存在很多缺陷，这将不利于“新农保”基金的健康运营，甚至还会导致农民权益严重受损。因此，我们应该高度重视“新农保”基金监管体制的建设。
一、我国现行新型农村社会养老保险基金监管体制概述
1.“新农保”基金监管体制的有关概念界定
（1）社会保障基金、社会保险基金与社会养老保险基金。基金，一般是指由产品分配形成的、具有特定用途的资金。
社会保障基金是国家政府根据实行的社会保障制度，依据现行法律法规筹集的，用于社会保障事业的一项法定的专门资金。在理论上，我国社会保障基金应当由社会保险基金、社会救助基金、社会福利基金、优抚安置基金等构成，其中的主要部分为社会保险基金。
会保险基金，是指国家为保障劳动者永久或暂时丧失劳动能力时的基本生活需要，以法律形式强制向劳动者及其所在单位征缴的社会保险费和以政府财政补贴的形式集中起来的，由专门机构管理并用于支付社会保险金的资金。目前，我国的社会保险基金主要由养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等构成。
会养老保险基金指的是为兴办、维护和发展养老保险事业而储备的专项基金，主要用于保障退出社会劳动后的老年人的基本生活。目前，我国社会养老保险基金主要构成部分为城镇职工养老保险基金、新型农村社会养老保险基金、城镇居民社会养老保险基金。社会养老保险基金切实关系到每一位社会成员年老时的基本生活水平，其不仅是社会保险基金中最为重要的一种，而且还是整个社会保障基金至为重要的组成部分。
（2）新型农村社会养老保险及其基金。新型农村社会养老保险相对于传统农村社会养老保险而言，是我国农村社会养老保险制度发展的新阶段。
农村社会养老保险制度是指为了保障农村居民年老时的基本生活，由政府相关部门负责组织和管理，农村居民个人、集体经济组织和各行业劳动者共同承担缴纳养老保险费义务，农村居民在年老时按照养老保险费缴纳状况享受基本养老保险待遇的农村社会保障制度。目前，我国农村社会养老保险制度的发展主要经历了探索试点、稳步发展、整顿规范和创建“新农保”等四个阶段。《指导意见》的颁布，标志着“新农保”试点工作的展开。“新农保”既坚持了“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的要求，又遵循了“农民个人缴费、集体补助、政府补贴”的三方筹资原则，并实行社会统筹与个人账户相结合。我国“新农保”试点在全国范围的推广，为探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的新型养老保险制度奠定了基础。
“新农保”基金是社会养老保险基金的重要组成部分，是“新农保”制度顺利实施的基础，主要由个人缴费、集体补助和政府补贴三部分构成。与以往的农村社会养老保险基金相比，“新农保”基金强化了政府的出资责任，并建立了农民个人、村集体组织和政府的社会保障责任分担机制。目前，我国的“新农保”基金管理制度主要包括对“新农保”基金的筹集管理、投资管理、偿付管理以及监督管理等内容。
（3）新型农村社会养老保险基金监管体制。“新农保”基金监管体制作为“新农保”基金管理制度的重要组成部分，是指政府有关职能部门作为参保农民的共同代表，为了确保“新农保”基金有效管理和运行，最大限度地保障参保农民的合法权益，通过立法对“新农保”基金的筹集、投资和偿付等运营过程，进行全方位监督管理的各种机制的总和。我国“新农保”基金监管体制的建立与完善，既是降低“新农保”基金运营风险的有效手段，又是保障基金运行安全的必要过程。
2.我国“新农保”基金监管体制现状
目前，我国“新农保”基金管理体系由县、乡、村三级构成。具体表现为，由社会保险经办机构、乡镇劳动保障事务所等具体经办，村（居）民委员会协办人员协助办理，实行属地管理。此外，国家人力资源和社会保障部颁布的《关于印发新型农村社会养老保险经办规程（试行）的通知》中规定，“新农保”基金单独设立银行账户，单独记账、核算，纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，任何单位和个人不得挤占、挪用基金，基金结余按国家有关规定实现保值增值。
针对“新农保”基金的监督，国务院印发的《指导意见》中做出了明确规定，即各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保基金的监管职责，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。 二、新型农村社会养老保险基金监管体制中的法律缺陷
1.缺乏独立的监管部门
目前，我国“新农保”基金监管模式的核心是行政监管，国务院颁布的《指导意见》中也明确指出“各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保基金的监管职责”。由此可以看出，我国“新农保”基金的监管部门是各级人力资源社会保障部门。此外，各级政府的财政部门、审计部门和监察部门也在一定程度上承担着对“新农保”基金的监管责任。
对于社保基金的监管，国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》中做出了明确规定，即“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。 县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”这样就意味着，各级人力资源社会保障部门既要负责社保基金的运营管理，又要负责对基金运营管理的监督，其在“新农保”基金管理体系中既扮演了“运动员”，又担当了“裁判员”。
在这种情况下，由于监管部门集管理权与监督权于一身，缺乏独立性，所以其很难发挥监管职能，容易导致政府失灵，从而造成对“新农保”基金监管的低效率。这也是目前我国“新农保”基金监管体系中存在的最严重的法律缺陷。
2.立法层次较低，法律体系不够健全
依法治国，是我国社会主义法治理念的基本内容之一，其本质是崇尚宪法和法律在国家政治、经济和社会生活中的权威，要求立法机关要严格按照立法程序制定法律，确保国家各项事业有法可依。
然而，我国目前针对“新农保”基金监管的立法还处于较低层次，还没有出台针对“新农保”制度的较高层次的法律。虽然我国已经于2011年7月1日起施行了《社会保险法》，但是该法律中并没有关于“新农保”制度的独立章节，对“新农保”基金的监管也没有具体的规定。截止到目前，我国针对“新农保”基金监管的法律只有《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》。这种较低的立法层次，由于其约束效力和稳定性较差，很难产生有效的监督力量，极易对“新农保”基金监管造成不良后果，致使“新农保”基金的安全性受到威胁，严重影响“新农保”制度在全国范围内的健康发展。
此外，对于“新农保”基金的监管体制，我国也还没能形成健全的法律体系，这主要表现在两个方面：一是现行的有关法律规范仅以行政法规、部门规章为主，比如由国务院颁布的《指导意见》和由财政部会同人力资源社会保障部印发的《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》等；二是各行政法规、部门规章以及地方性法规之间的衔接性较差，还不能够形成一个统一协调的法律框架。
总之，有关“新农保”基金监管体制的立法在目前主要存在两个方面的缺陷：一是立法层次较低，缺乏权威性、稳定性；二是法律体系不够健全，缺乏一系列相互衔接的法律制度，无法有力实施。
3.投资运营过程中的风险监督环节较为薄弱
对“新农保”基金进行投资运营，是为了实现基金的保值、增值，但由于“新农保”基金关系到广大投保农民的切身利益，所以在对其进行投资运营时，既要尽可能地提高收益效率，又要确保基金的安全。我们认为，“新农保”基金的安全主要是指基金的不贬值、不流失。在实践中，我国“新农保”基金的投资渠道主要包括存入银行和购买国债，相对来说较为安全。但随着通货膨胀风险等因素扩大，必然会导致基金的贬值，加大其运营风险。
出现目前这种情况，一方面是由于基金的投资渠道狭窄，所以不能够实现较大的收益；另一方面是基金在运营中还存在着贬值的风险。所以，我国对“新农保”基金所进行的投资运营在一定程度上还不能实现基金的保值、增值，在基金投资运营的整个过程中还伴随着不容忽视的风险，如何对其进行有效的监管显得尤为重要。但我国目前还没有建立起一套有效监督“新农保”基金投资运营的机制，“新农保”基金投资运营过程中的风险监督仍较为薄弱，这也是“新农保”基金监管体制中存在的一大缺陷。
4.社会监督缺位
我们认为，任何体制都应该在“阳光”下运行，都应该充分地接受社会监督。上文已经提到，目前我国“新农保”基金监管模式的核心是行政监管。那么，社会监督在“新农保”基金监管模式中又充当着怎样的角色呢？国务院颁布的《指导意见》中明确指出，各级人力资源社会保障部门要定期披露“新农保”基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。试点地区“新农保”经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。这表明在“新农保”基金监管模式中除行政监管外，还应以社会监督为补充。
然而，在实践中，一些相关部门并没有充分公开“新农保”基金运营管理信息，没有向社会及时披露相关信息，致使“新农保”基金无法正常接受社会监督。由此可见，我国对“新农保”基金的社会监督还存在严重缺位。如果不能很好地解决这一缺陷，那么很可能会影响到“新农保”基金的安全，从而导致“新农保”制度不能健康发展，最终损害到的将是广大投保农民的切身利益。
三、完善新型农村社会养老保险基金监管体制的法律对策
1.构建“新农保”基金监管体制的法律理念
（1）必须把“新农保”基金的安全及其运作秩序的稳定作为首要目标。在基金安全和基金投资收益率这两个价值的选择问题上，我们必须坚定不移地把“新农保”基金的安全及其运作秩序的稳定作为我国“新农保”基金监管的首要目标。当然，这并不等于要忽视“新农保”基金的投资收益率。
我们认为，应当首先考虑基金的安全，再考虑基金的投资收益率，即要在确保基金保值的前提下实现基金的增值。因为如果单纯地将基金的投资收益率或其增值作为“新农保”基金监管的首要目标，就很可能会对“新农保”基金运作机构构成冒险的激励，从而使其置广大投保农民的切身利益于不顾。所以，我们必须把“新农保”基金的安全及其运作秩序的稳定作为首要目标，首先确保基金的保值。 （2）以良法为依据，严格依法而行。依法治国是社会主义法治理念的核心内容，其前提是有法可依，基本要求是严格依法办事。我们认为，这里所依的“法”应该且必须是良法。所谓良法，是相对于恶法而言，指的是捍卫人们权利和自由、防止暴政、制裁犯罪、维护正义的法律。
在构建“新农保”基金监管体制时，首先应该做到的就是有良法可依，即立法机关不但要建立、健全关于“新农保”基金监管的法律体系，还要使其立法体现人民的意志，具有正义性。在制定了良法之后，我们所要做的就是要确保“新农保”基金监管部门在执法过程中各司其职，严格依法办事，使有关法律法规真正落到实处。只有这样，才能使“新农保”基金监管工作正规化、规范化，使“新农保”制度得以健康运行，使投保农民的权益得到切实保护。
2.完善“新农保”基金监管体制的具体措施
（1）建立独立的“新农保”基金监督委员会。按照我国相关法律规定，各级人力资源社会保障部门、财政部门、审计部门和监察部门等政府部门负责“新农保”基金的监管工作。但为了提高行政监管部门决策的科学性、独立性和民主性，应建立“新农保”基金监督委员会，对“新农保”基金进行全方位的监管。
“新农保”制度属于社会保险制度，社会保险制度较为发达的西方资本主义国家大部分都建立了社保基金独立的监管机构，比如英国的职业养老保险委员会、澳大利亚的保险与养老金管理委员会以及荷兰的社会保险委员会等。此外，为了减少腐败，提高社保基金的监管效率，有些国家还鼓励社会大众参与社保基金的监管，实行行政监管和社会监管相结合的制度，比如法国在设立政府监管部门之外，还对社保基金的监管实行社会化经营以及分散管理。
（2）建立健全监督检查法律法规，完善“新农保”基金监管的法律体系。为了形成对“新农保”基金的专项监督检查机制，有关部门要根据实际情况，制定并完善“新农保”基金的监督检查法律法规，使“新农保”基金的筹集、投资运营和给付等环节都严格按照有关法律法规和程序认真执行。比如国务院可以颁布《关于新型农村社会养老保险基金的监管意见》，省级政府可以在此指导下，根据当地的实际情况，颁布具体的《“新农保”基金监管办法》。
此外，通过研究西方发达国家在社保基金监管方面的特征，我们发现他们具有一个基本的共同点，即都有一套完整、严谨的社保监管法律制度。因此，为进一步规范对“新农保”基金的监管，我国应该尽快提高这方面的立法层次，完善“新农保”基金监管的法律体系。上文已经提到，目前我国施行的《社会保险法》中还没有针对“新农保”制度的专门章节，也没有对“新农保”基金的监管作出具体规定。因此，对《社会保险法》的修改应该早日提上议程。
（3）加强对“新农保”基金投资运营的风险监管。为了降低“新农保”基金在投资运营过程中的风险，应该加强对“新农保”基金投资运营的风险监管。其具体措施主要包括以下两个方面。
一是严格限制投资对象、投资品种和投资比例，以确保在投资安全的前提下提高“新农保”基金投资收益。可以借鉴西方发达国家的做法。比如，美国的联邦社会保险基金只能投资于美国政府对其本息均予以担保的有价证券，不允许进入股票市场、委托投资以及房地产市场等。
二是建立市场准入制度、资产分离制度、投资限制制度、基金准备金制度、信息披露制度以及外部审计制度等监督机制，防范个人或者机构对“新农保”基金的挪用和侵占，确保“新农保”基金的安全运行。
（4）建立“新农保”基金的社会监督机制和公示举报制度。上文已经提到，目前我国“新农保”基金监管模式的核心是行政监管。但为了对“新农保”基金的运作进行全方位的监督，并在一定程度上对行政监管形成制约，应建立起一套完善的社会监督机制。此外，各级“新农保”机构还应及时、有效地公示工作进展，并设立投诉、举报电话，接受群众监督。对于群众的投诉、举报，有关部门应该认真记录、备案，并及时调查核实，尽快给予答复。
四、结语
通过对“新农保”基金监管体制进行法律层次的思考可以看出，我国“新农保”基金管理体系由县、乡、村三级构成，监管工作的开展以国务院颁布的《指导意见》为蓝本，监管模式以行政监管为核心、社会监督为补充，各级人力资源社会保障部门、财政部门、审计部门和监察部门作为具体的监管部门依据各自职责进行行政监督。总体看来，“新农保”基金的监管工作运行情况较好，但其中仍存在很多缺陷，比如缺乏独立的监管部门、法律体系不够健全、现有监管部门的执法能力较差、投资运营过程中的风险监督环节较为薄弱以及社会监督存在缺位等。
依据构建“新农保”基金监管体制应有的法律理念，并借鉴国外经验，针对该体制中存在的法律缺陷，我们可以采取积极的法律对策，即建立独立的“新农保”基金监督委员会，出台较为完善的《社会保险法》，构建一个主辅分明、多重监管的“新农保”基金监管组织结构，加强对“新农保”基金投资运营的风险监管以及建立“新农保”基金的社会监督机制、公示举报制度等。总之，我们的目标只有一个，即为“新农保”基金监管体制的有效运行创造一个健康的环境。
