对于农村居民点整理问题的几点思考
中图分类号：F324.9 文献标识码：A
Reflections on the Problems of Rural Residential Land Consolidation
SONG Qian
（Department of Geological Engineering， Qinghai University， Xining， Qinghai 810016；
College of Land Science and Technology， China University of Geosciences， Beijing 100086）
Abstract With the rapid development and urbanization of China's economy continues to improve， the contradiction between supply and demand of land have become increasingly prominent. However， the efficiency of rural residential land has been reduced， while the cultivated area has continued to decrease， effectively collate rural residential land can solve this problem to some extent. Currently， the finishing work has made some achievements in the country， but in reality the work of rural residential land consolidation still exist many problems， the paper reflects on the problems and the countermeasures.
Key words rural residential area； land consolidation； legal interest
0 引言
农村居民点是农村人口生产和生活等综合功能的承载体，是我国农村土地利用的重要组成部分。长期以来， 我国农村居民点布局缺少整体上的规划指导控制，为便于农业生产，其建设长期处于农民的自发选择状态，自然村落普遍形成了“满天星”式的散落布局现象。这种现象使得农村的土地，特别是建设用地利用效率十分低下。因此，农村居民点布局进行整理势在必行。而农村居民点用地整理工作是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地有序、合理与科学化利用的重要手段。
1 农村居民点整理的概念和内涵
对于农村居民点整理这一概念，不同的专家学者有着不同的阐述，同时也对农村居民点整理的基础理论、评价方法、存在的问题和实施的哪点做了积极的探索研究。农村居民点整理，是指运用工程技术及土地产权调整，通过村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，改善农民生产、生活条件和农村生态环境。从定义中可知，农村居民点整理实际上是一项复杂的系统工程，受到自然、经济、社会以及工程技术等诸多因素的影响。从农村居民点整理的内容来看，包涵着调整土地关系和组织土地利用两个方面。
农村居民点整理的内涵可以从两个方面来概括，从宏观上是指在大区域内，对农村居民点的数量、用地布局的调整，例如村庄归并、搬迁；从微观是指对农村居民点内部的用地规模、结构、布局进行调整的综合措施，例如废弃宅基地的整理。
2 农村居民点整理的动力和潜力
2.1 农村居民点的用地现状
目前全国农村居民点用地大大超过了我国人均建设用地使用标准。在农村，大量住宅因农民进城务工等原因而常年闲置，形成空心村和闲置宅基地，加之其他土地利用问题，造成了土地资源的极大浪费。具体问题表现在：（1）村庄布局分散、缺乏统一规划。多数农村居民点建房没有统一的土地利用规划规划、统一的设计和统一标准。农村建房主要是以组和自然村落为单位，这种传统模式决定了居住的分散，居民点星罗棋布地分布，呈现散、小、乱的特点。（2）空心村、废弃宅基地和未利用土地数量多。由于农村剩余劳动力的大量转移并且逐年增加，造成农村闲置的住房和宅基地很多，形成了空心村和废弃宅基地；同时农家居民点内部由于各种原因造成的土地未利用现象依然存在。（3）宅基地使用面积严重超标。全国农村居民点用地高达2.48亿亩，人均用地高达229平方米，大大超过了我国人均建设用地使用标准。同时居民点内部缺乏科学的功能规划，布局结构混乱，道路规划不合理。（4）损毁、压占土地现象严重。由于我国基本国情、人们节约用地意识不强等原因，使很多农村居民点内部的用地出现了被压占、被损毁的现象，造成了土地资源的严重浪费。
2.2 农村居民点整理的动力
开展农村居民点整理的动力即现实意义主要有以下方面：（1）推动社会主义新农村建设。我国提出了要推动社会主义的新农村建设，而作为具有生活、居住、生产等功能于一体的农村居民点的建设和发展对推动新农村建设则具有重要意义。（2）集约节约利用土地。土地的集约节约利用可以缓解土地的供需矛盾，提高土地利用率。农村居民点整理有利于节约利用集体建设用地，保障耕地总量占补平衡，对于土地资源的合理利用极具必要性。（3）有利于地方经济发展。合理进行农村居民点整理，有利于促进城乡统筹发展、缓解城市用地压力；有利于提高农民生活质量、改善农村生产环境，发展农村经济、增加农民收入和就业机会，维护土地权属利益等。（4）实现可持续发展的客观要求。土地资源的可持续利用是当前专家学者研究的重大课题，尤其在我国人多地少的国情条件下，在加速推进工业化和城市化进程的同时，粮食安全、经济发展、社会稳定、生态平衡的几大目标要得以实现，大力推进土地整理是明智之举。 2.3 农村居民点整理的潜力
农村居民点整理潜力来自下面几个方面：（1）农村宅基地实际使用面积超国家标准面积形成的潜力；（2）空心村和闲置土地现象形成的整理潜力；（3）损毁、压占的土地和未利用地形成的整理潜力；（4）农村居民点内存在零星农用地而形成的潜力；（5）部分村庄搬迁而形成的整理潜力。从以上几个方面可以看出，我国农村居民点整理存在很大潜力，但具体潜力还要因地制宜，进行定性、定量的研究和评价。
3 对农村居民点整理相关问题的几点思考
根据农村居民点的用地现状和存在的问题，可以看出，进行农村居民点整理的必要性。通过农村居民点整理可以改变用地现状、缓解用地矛盾突出的问题、提高土地利用率，但是怎样才能保证农村居民点整理项目的有效实施呢？具体有以下几个方面的思考：
3.1 农村居民点整理实施中土地权属问题的是否有法律保障
《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“国家鼓励土地整理，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”这仅仅是对土地整理概念的确定，没有涉及项目实施过程中土地权属争议问题的处理。但是土地权属争议问题在土地整理项目中普遍存在，它包括土地所有权的调整、土地使用权的调整和土地他项权利的调整，关系到国家、农村集体和农民个人的根本利益。国土资源部近几年只是以文件形式下发关于解决土地权属争议问题的办法，但事实证明，需要尽快出台相关专项法规，才能更好地解决这一问题。
3.2 农村居民点整理项目的实施中的公众参与程度如何
现实的农村居民点整理项目的立项、评审到实施，仅仅是土地管理部门和当地政府自下而上的工作过程，就算有公众参与其中，也只是以召集民意代表以座谈、问卷等形式进行，农民没有真正参与到其中。但是，农村居民点整理项目的实施应以民意为基础，要符合广大农民的根本利益，广大农民应成为土地整治过程的参与者、监督者和受益者。对于提高公众参与性的措施有三种：（1）组织农民监督小组。监督小组的成立 让农民从始至终参与到项目中去，进行项目监督、反应自身意见和要求；（2）建立非政府维权机构。当农民利益受到侵害时，有专门申诉的维权机构，保障农民权益；（3）给予农民合理的补偿标准和生活保障。对于需要进行补偿的农民，应给予合理的补偿和安置，确保农民生活水平不降低，使农民今后生活得到良好保障。
3.3 如何协调项目实施中利益相关者的合法权益
在农村居民点项目实施过程中的利益相关者有三方，即当地政府、开发商和农民。此过程中，当地政府需要实现的政府财政收入的提高以及当地经济建设发展，开发商需要从中获得利润，农民需要实现根本利益的保障。这三者之间利益的实现虽然有矛盾，但是可以调和，只有通过合理协调，使利益相关者的基本权益得到保障，才能使项目顺利实施，不利于社会稳定。
3.4 农村居民点项目实施前进行论证的必要性
农村居民点整理项目的实施，应以地方政府为主导，当地土地管理部门负责审批、论证及具体实施等事宜。在实际情况中，出现地方政府为了“政绩工程”、“形象工程”及建设用地需求而进行的土地整理项目，往往缺乏合理、充分的论证，这种项目实施的经济可行性和社会可接受性较差。因此，在项目实施前，要充分考虑满足农民有利生产、方便生活的实际需要确定新村居住点，坚持因地制宜，分类推进，根据各地基础条件和工作难易，确定不同的发展模式。同时，要充分尊重科学，发挥专家的作用，做好科学论证，做好专家的专业评估工作。
3.5 国家的政策能否得到有效执行
近年来，国家为了严格保护土地资源、缓解用地矛盾、提高土地利用率，相继出台了一系列的政策和措施，例如城乡建设用地增减挂钩。但是这些政策在实施中往往得不到有效执行，使土地整理项目变成了谋取不正当利益的手段。因此，要完善相关法律法规，加强监督，严格查处在农村土地综合整治中的违法行为，有效预防政府寻租与腐败发生。
4 总结
农村居民点整理项目在实施过程中应以民意为基础，深入了解当地的自然条件、经济、历史、文化等背景；积极探索因土地整理而出现的土地权属争议、收益分配等问题的研究；针对不同的经济区域、不同的地貌特征以及现有的农村居民点不同的空间形态，探索积极有效的农村居民点整理模式，充分进行项目论证；加强对农村居民点整理的激励机制、多元融资机制以及如何建立农民增收的长效机制等方面的研究，推进农村居民点整理工作的顺利有效的开展。
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